试论义务教育阶段校园赔偿案的学校责任

重庆南川市鸣玉镇中心校（邮编：408409） 李先禄


案例1：2001年9月11日上午8时，重庆永川市南郊小学五年级一班学生王新春忘记带作业到学校上早自习，班主任袁玲同意王回家拿作业。9时许，王的母亲封长弟发现王倒在家门口，经医院抢救无效死亡。封以学校不履行监护职责为由，将学校推向被告席，要求学校赔偿各种损失256000元，其中10万元精神损失费。
案例2：2000年9月，重庆南川市鸣玉镇中心校内，“叮叮叮…”下课铃响了，大多数学生都要像往常一样列队走到操场做课间操。二年级三班李某有些淘气，推了前面张某一把，张转身欲还手，却又被李某往肚子踢了一脚。回家后，张某感觉不适，到医院一检查，原来是因其阑尾炎病发所致。其父认为，该病是张某在学校被踢后才发生的，而李某法定代理人则认为，医生也说了，该病不能由外力刺激（被踢）引发的，是因身体本身病因而产生的，故不愿出钱。就这样，张某父亲以张是在校内被踢，学校没有履行监护职责为由，而一连几学期不向学校缴纳学杂费用。
关键词：校园赔偿案 责任 义务教育学校
一、焦点：
近几年，中小学校学生安全事故频繁发生，围绕中小学校是否有责任和如何确定赔偿份额，众说纷纭。而中小学校是否对未成年学生有监护权，应否因此承担未成年学生伤害赔偿，则成为焦点。一种意见认为：家长把孩子送到学校，向学校支付了学费，就等于把监护权委托给了学校，甚至还有人认为凡是在学校内发生的安全事故，都应该由学校负责并赔偿。另一种意见认为：中小学校不是法定监护人，根本没有对未成年学生的监护义务。笔者同样认为：中小学校不是对未成年学生享有监护权的主体，对未成年学生责任仅仅是教育教学过程中的一种有限的保护责任，绝不可等同于监护。因此在处理中小学校园赔偿案的时候，特别是认定学校责任中，就应该从事故事实出发，严格依照法律法规相关规定来处理，正确认定事故责任划分，从各方承担责任的不同来确定赔偿份额，而不能简单化。
二、监护和监护人。
（一）监护。监护是为无民事行为能力和限制行为能力的人设立保护人的制度，目的是为了维护无民事行为和限制行为能力人的合法权益。因为他们年龄小、智力水平不高，没有明辨事理的能力，还不能用自己的行为来独立表现自己的意志，即是说，他们不具有或不完全具有法律意义上的民事行为能力，从而必须由他们的监护人代为进行或者他人在征得被监护人的监护人同意后进行。
（二）监护人。监护人是对被监护人依法享受监护权并承担监护职责的人。监护的设立必须由法律加以确认。我国法律对监护人作出了如下规定：（1）《民法通则》第十六条对设立监护人的顺序和范围作出了明确的规定。（2）“未成年人的父母是未成年人的监护人”。首先把未成年人的父母设立为监护人。（3）认定其他监护人的条件是“未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力”。（4）其他监护人的范围和顺序。①祖父母、外祖父母。②兄、姐。③关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，以未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。④没有上述监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。
三、中小学不是未成年学生的监护人。
(一)中小学校没有法律设定的作为监护人的资格。（1）法律设立监护人的前提。从《民法通则》确定的监护的范围和顺序不难看出，认定监护人是依赖于两个基本方面来进行的。①首先是以与未成年人有一定血缘关系为基础的亲权和亲属权为前提。我国法律把监护人顺序从未成年人的生身父母，到祖父母、外祖父母，以至于兄、姐和其他亲属，可以清楚地看到，正是与未成年人的血缘和亲属关系的远近亲疏为条件的。②其次是以与未成年人有财产（特殊情况表现为有行政隶属关系）联系为原则。未成年人因其年龄小、智力发展不成熟，没有参与社会经济生活自食其力的能力，其起码的衣、食、住、行等基本生活都完全要依赖于监护人。所以，他的监护人必须与未成年人的财产有直接的关系，从而去对其所属财产行使使用、收益、支配等权能。当前几类监护人都没有的情况下，“由未成年人的父、母所在单位可者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人”，表面看是体现出行政隶属关系，其实质仍是和这种财产相关联的。因为只有这些组织和他的财产最近，也最能恰当地使用和管理这些财产，从而为未成年人的成长创造条件。③要强调的是，即使用单位担任监护人，在管理其财产上仍有区别，换言之，单位监护人和其他监护人在为未成年人的财产的管理和处分上不同。1989年8月30日《最高人民法院民事审判庭关于单位担任监护人是否承担赔偿责任的电话答复》中明确指出：以未成年人所有的财产为限，立法本意是单位不承担赔偿责任。而非单位监护人则不然，他要为此承担无限责任。（2）义务教育阶段的中小学，是法律授权对未成年人施以义务教育的单位，不是自然人，自然无从谈起与未成年人具有血缘和财物上的联系，学校只负有对未成年人进行教育的义务，而根本没有为其管理财物和提供衣、食、住、行等生活条件的义务的前提和可能。（3）结论：中小学正是因为与未成年学生没有这种亲属和财产上的联系，而没有为未成年学生取得民事权利和承担民事义务的资格和条件。学校或教师即便是为了未成年学生的权益要为一定的民事行为，同样亦应征得监护人的同意或得到认可后方为有效。
（二）中小学没有取得监护权的法律形式。由于《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第22条规定“监护人可以将监护职责部分或全部委托给他人”，所以人们认为：学生在学校读书，向学校缴纳了学费，就是把监护职责委托给了学校。这是对监护委托的错误理解。（1）委托，是受托人以委托人的名义和费用为委托人办理委托事务。委托的实质，乃是委托人和受托人经协商达成协议而形成的代为办理一定事项的合同，作为合同，必须要双方协商达成合意后方为有效。而义务教育是国家依法强制推行和实施的，根本就不具备契约性质和教育消费的特征。（2）中小学校对未成年学生的教育内容和管理方式是《教育法》、《义务教育法》等法律直接加以规定，并不是和未成年学生或其监护人约定的，同时也不能以监护人的名义进行，而是以学校自己的名义独立开展教育教学活动。同时法律法规还严格禁止任何形式的干扰学校的正常的教育教学秩序的行为。（3）学校对未成年人入学收取的费用并不能认为是接受监护职责委托的代价。中小学实施的是义务教育。义务教育是国家扶助的教育，即教职员工的人工工资、教学设施等费用均由国家负责。另外，根据《义务教育法实施细则》和有关物价局文件，目前中小学的收费项目有杂费和代收费两项。杂费主要是书本和作业本费，代收费主要是体检费、文娱费、班费等和学生实用实结的代收代管性质的费用。同时，法律法规还规定，义务教育阶段学校禁收学费和物价部门没有规定收费项目的其他费用。可见，中小学校向未成年学生收取的费用，根本不是接受委托的付价，而是用在未成年学生身上的非常有限的教育成本费。（4）此说法混淆了幼儿园的保育费。因幼儿太小，故收费文件中明确了保育费这一收费项目，同时《幼儿园管理条例》中也明确要求幼儿园应设立专门的保育人员。因此不能把中小学收取杂费的行为视为监护职责转让的形式。
（三）中小学校对未成年学生承担提有限保护而不是监护。（1）学校的有限保护责任。《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》等教育法律在围绕学校保护方面，确立了有限保护原则。有限保护的责任范围或内容：①为未成年学生提供使符国家安全标准的校舍及其他教育教学设备设施，如《重庆市实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》第21条“学校和幼儿园不得使未成年人在危及人身安全、健康的校舍和其他教育、教学设施中活动，对校舍、教学设备、体育场所应定期进行检查维修，发现险情应及时上报，并采取有效措施，以保证未成年学生和儿童的人身安全。”②在学校组织的教育教学和集体活动中防止发生安全事故。《未成年人保护法》第17条规定“学校和幼儿园安排未成年学生和儿童参加集会，文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于未成年人的健康成长，防止发生人身安全事故。”③有关教育方针的执行和教育手段的禁止性规定。“不得对未成年学生和儿童实施体罚、变相体罚或者其他侮辱性行为。”（2）中小学校的这种有限保护与监护人的监护的明显不同。①如前所述，除了学校保护与监护人的监护的内容不同，学校对未成年人的保护仅限于这种有限责任所及范围，未成年人的监护则是全面的无限制的管理和教育。②它们之间的侧重点也完全不同，中小学校在未成年学生的教育和管理方面，代表着社会的公共利益，较多体现出党和国家对社会新人的要求。而监护人对被监护人的教育和管理，不可避免地更多地表现为私人性质的个体化要求。（3）学校承担的责任也仅就其过错而言。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第160条就此作了规定：在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。然而第159条对监护人的规定则不同了：被监护人造成他人损害的，有明确的监护人时，由监护人承担民事责任；监护人不明确的，由顺序在前的有监护能力的人承担民事责任。（4）中国青少年维权网中有这样一则案例：某校杨某课间在操场上被追逐打闹的学生李某、王某撞倒，并被压在身下造成阴茎包皮挫裂伤。杨某的监护人以李某、王某和学校三方为共同被告，要求赔偿因误工的损失和精神损失十万元。（医疗费用加害方监护人已支付）。二审法院审理认为：①杨某的监护人同样应承担监护责任；②医疗费用已经支付；③学校不是监护人，且发生在课间时间，学校又及时送到医院治疗。故驳回原告诉讼请求。（5）从上面可以看出，学校的有限保护并非监护，更不能代替监护人的监护，即是说，学校不能当然取得对未成年人的监护权，也就是说不存在履行监护不当而要赔偿的问题。比如，学校不可能代为未成年学生管理其财物，照顾其日常生活，更没有因为其管理财物而承担赔偿的责任。根据中国青少年维权网载案例：付宏9岁那年，父母因病先后去世。付宏的父母是一家私营企业的老板，死后给付定留有遗产10万余元，由于付宏的祖父母和外祖父母均已去世，在付宏的亲属中，适合且愿意担任他的监护人的只有一个叔叔，所以有关组织即指定付宏的叔叔作了他的监护人。付宏还有一位舅舅在外地工作，在付宏父母迁后的第二年，调回原籍工作。不久，舅舅发现付宏的叔叔已经动了付宏从父母那儿继承的10万元钱，拿了7万元钱做生意去了。由于经营不善，还赔进了不少，舅舅认为付宏父母留下的钱只用于付宏的生活和教育，因此提出要接替他叔叔作付宏的监护。二人争执不下，诉至法院。法院判决付宏的叔叔将其管理的10万元财扣除两年的正常花费外，全部返还付宏。并且裁定改由付宏的舅舅担任付宏的监护人。学校不但没有因为学生在校就读而取得管理未成年学生财物的资格，而且相反，即令从学生的生活学习出发，要为其为一定事务，也必须征得学生监护人的同意或认可。从这两个案例我们完全可以看出，学校的有限保护不是监护，监护不是有限责任，学校对未成年学生承担的仅仅是有限的保护并不是监护。
（四）学校赔偿不同于监护人赔偿。（1）如上面所述，学校赔偿的范围和原因仅限于有限保护责任中存在过错，责任形式更多地或者说主要地表现为因为自己的过错承担的支付金钱形态的赔偿金。而监护人则不同，他要因被监护人的对别人的侵权行为和自己的监护行为承担完全的民事责任，承担的责任形态除了支付赔偿金外，还包括赔礼道歉、恢复原状等形式，甚至主要表现为后面这些形式。（2）学校赔偿与监护人赔偿性质不同。中小学校是法律授权的义务教育实施机关，在义务教育阶段，教育不是合同的契约性，也没有教育消费的性质，对接受义务教育的对象而言，倒具有行政性或者说准行政性更为恰当。因为义务教育本身就是国家的强制教育。依据行政法和行政诉讼法原理，学校赔偿带有行政赔偿（国家赔偿）性质，中小学校依法实施的教育教学有准行政行为性质。（这一特点目前存在争议，但笔者认为这种说法较为合符当前的义务教育实际。）而监护人赔偿则是纯粹的民事赔偿性质，监护人对被监护人的加害或受害所提起的诉讼都是民事诉讼。（3）在未成年人侵权行为诉讼中的地位不同。①主体地位不同。在未成年人侵权行为诉讼中，学校一般是以证人或第三人身份出现，行证实事件或协助查明事情缘由的作用。监护人则是以侵权行为的未成年人的法定代理人身份直接参与诉讼。在特殊情况下，监护人还可以直接作为诉讼主体出现。这一点在1990年1月20日《最高人民法院关于未成年人的侵权人死亡其父母作为监护人能否成为诉讼主体的函》中得到确认。②学校和监护人享有的诉讼权利内容也不相同。在这种诉讼活动中，学校对未成年学生的权益没有处分权，当然也没有和解、撤诉、上诉等权利。然而监护人就不同了，他可以从未成年人权益出发，以法定代理人的身份享有完整的处分权，无论是取得赔偿或承担赔偿的数量或是份额，还是所有的实体权利和程序权利都充分享有。
（五）中小学校没有履行监护职责的人、财、物条件。（1）中小学校的职能是由法律法规加以规范，教职工人数数量及岗位是严格按法律法规规定由有关部门的编制文件来进行的，多数的岗位是直接从事教育教学的教师，其他的岗位也都是从属于或服务于教育教学活动的。没有也不可能设立类似于监护人保育员岗位。既然没有这个岗位，怎么能承担没有条件履行的职责呢？（2）中小学校的主要任务不再像幼儿园那样是在照顾未成年人生活中了，而是主要通过教育教学来促进未成年学生德、智、体等全面发展，《中华人民共和国义务教育法实施细则》第四章专章规定了义务教育阶段的“教育教学”，如：第十九条“实施义务教育必须贯彻国家的教育方针，坚持社会主义方向，实行教育与生产劳动相结合，对学生进行德育、智育、体育、美育和劳动教育”，第二十条“实施义务教育的学校必须按照国务院教育主管部门发布的指导性教学计划、教学大纲和省级教育主管部门制定的教学计划，进行教育教学活动”，第二十一条“实施义务教育学校的教育教学工作，应当适应全体学生身心发展的需要。学校和教师不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为；对品行有缺陷、学习有困难的儿童、少年应当给予帮助，不得歧视”，第二十三条“实施义务教育的学校可根据城乡经济、社会发展和学生自身发展的实际情况，有计划地对学生进行职业指导教育和职业预备教育或者劳动技艺教育。”正是因为中小学校的主要任务是对学生开展教育教学，所以没有履行监护职责的现实可能。（3）中小学校在我国现阶段是全额拨款的事业单位，没有用于履行监护职责的专门经费和物质条件。《中华人民共和国义务教育法实施细则》第二十八条规定：地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》还指出：农村中小学按省级人民政府规定向学生收取的杂费，全部用于公用经费开支，不得用于教职工工资、津贴、福利、基建等开支，不得用于平衡财政预算，不得从中提取任何性质的调节基金；代收的书本费，由学校直接用于购买书本，不得以任何理由挤占挪用。特别是在当前教育经费严重不足，许多地方连教师工资都无法保证按时发放的情况下，赋与学校监护职责在客观上难以落实。
四、校园赔偿案的处理原则。
既然义务教育阶段中小学校对未成年学生没有监护权，所以在具体处理校园赔偿案时，根本就不能依据监护原理原则要求学校承担监护责任，但是学校又有明确的对未成年学生的有限保护责任。故而，在看待和分析发生在中小学校内的安全事故时，首先考虑的应该是监护人的监护责任，对学校是否有责任。要做到四看:一看是否因为校舍或学校设施不符合国家标准或存在安全隐患所引发；二看是否由于教育教学活动中没有有效的安全防范措施或预案；三看是不是学校的教育教学技术或手段不当而导致学生伤害的出现；四看学校在知悉事故发生的情况下是否及时履行了先行救护和对学生监护人的通知义务。全面考察侵权方和受害人的责任形式，合理确定学校与双方监护人之间的责任划分。《浙江电视台》曾播出过这样一个案例：某小校组织学生外出春游，老师在带领学生参观完公园后，让学生在公园大门口休息，于是多数学生都围成圈做游戏。但是其中一个学生张某却来到了公园里的一个水池里戏水，不料落水身亡。在本案中，法院在审理认为：春游是学校的教育教学活动之一，学校在组织春游活动中，应该采取有效措施保护学生安全，然而该教师却没有这样做，未能及时阻止该学生私自的活动，具有一定责任。同时，公园对该水池的管理也存在管理上的漏洞，既没有人守也没有设立标志牌，也应对此事故承担责任。而张某的监护人，对自己子女平时的教育管理不到位，特别是外出的安全事项没有尽到责任，才使其不遵守纪律私自活动所致。故判令学校与公园共承担70%的责任，该监护人承担30%的责任。本安对责任的划分就充分说明了学校与监护人及第三人在未成年学生安全事故中的责任认定及处理，必须严格依相关法规来进行。
综上所述，在实施义务教育阶段的中小学根本没有对未成年学生履行监护的权利义务，而只有对他们的在教育教学活动中的有限保护责任。故在具体处理校园安全事故案的时候，简单地认为学校没有履行监护职责（如本文首部两个案例）并不妥当，应该根据具体情形，看该赔偿案与监护人的监护行为有什么关系，看学校在事故中的有限保护责任履行到不到位，从而正确划分责任和确定赔偿比例。认定学校责任的关键，就是看学校是否在履行这种有限保护责任中是否有过错，没有过错，则不宜简单化，那种认为凡是在学校内发生的事故学校就应负责的说法和做法是完全错误的。切不可把学校的有限保护责任扩大化为监护职责。



参考资料：
1、《民法学》郑立、王仁堂主编，北京大学出版社1999年第三版。
2、《赔偿法律手册》法律出版社2000年5月第1版。
3、《人身财产权益保护》范兰德、向春、王美舟编著，广州出版社1999年4月第1版。
4、《婚姻法释义与适用指南》中国人民公安大学出版社2001年5月第1版
5、《重庆晚报》2002年4月3日
6、《中国青少年维权网》
7、《中国法律在线网》
8、《南川物价发2000年72号文件》

劳动和社会保障部


关于切实做好《社会保险稽核办法》实施工作的通知

劳社部函〔2003〕32号


各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅(局)：

《社会保险稽核办法》（以下简称《稽核办法》）已于2月27日正式发
布，将从4月1日起施行。为了切实做好《稽核办法》的贯彻实施工作，现就
有关问题通知如下：

一、广泛深入开展学习宣传活动，增强贯彻实施《稽核办法》的自觉性

《稽核办法》的发布实施是进一步健全和完善社会保险法规体系、维护
参保人员合法权益、确保社会保险费应收尽收的重要举措，也是推动社会保
险稽核工作持续、规范、有效开展的重要保证。各级劳动保障行政部门及社
会保险经办机构一定要把学习贯彻《稽核办法》作为一项重要任务，切实抓
紧抓好，抓出成效。各级领导要带头学习、带头宣讲、带头贯彻，通过深入
的思想发动、严密的组织计划和严格的考试考核等措施，广泛、深入地学习
和贯彻好《稽核办法》。通过学习，深刻领会发布实施《稽核办法》的重要
意义，掌握稽核工作的内容、方式、程序和要求，增强依法行政的自觉性，
提高稽核工作的质量和水平。

在组织好本系统学习的基础上，各地要采取灵活多样的形式，大张旗鼓
地宣传《稽核办法》。要深入企业、街道和社区，积极向企业负责人和参保
人员有针对性地进行宣传，帮助他们增强依法按时足额缴纳各项社会保险费
的意识，自觉接受和配合稽核工作，确保社会保险费应收尽收，杜绝各种欺
诈和冒领社会保险待遇行为的发生。

二、建立健全稽核机构，培养高素质的稽核队伍

建立健全稽核工作机构，是开展稽核工作重要的组织保证。各地在贯彻
实施《稽核办法》的过程中，要积极争取领导和有关部门的支持，建立和健
全稽核工作机构，把具有较高政治、业务素质的干部充实到稽核队伍中来。
为适应工作需要，地市以上社会保险经办机构原则上应建立专门的稽核机构，
县级社会保险经办机构也应配备专职的稽核人员。

稽核工作政策性强，各地应切实做好稽核人员的培训工作。今年，我部
社会保险事业管理中心将对省级社会保险经办机构稽核人员组织进行集中培
训和业务交流。各地也要及早安排，集中精力，分级组织好对稽核人员的业
务培训。各级集中培训的时间一般不得少于3天，培训并经考试合格者，发
给培训合格证书。各地要加强对稽核干部的管理教育，强化服务意识，不断
提高稽核人员的依法行政能力，努力培养一支思想好、作风硬、业务精的稽
核队伍。

三、认真贯彻《稽核办法》，全面开展稽核工作

各地要按照《稽核办法》规定的内容、程序和方法，认真做好稽核工作。
2003年的稽核工作要借鉴前两年专项稽核的成功经验，抓好对参保企业和人
员基本养老保险费缴纳情况的稽核，重点稽核用人单位申报的缴费人数和缴
费基数是否真实、是否符合相关规定，参保单位和个人是否按时足额缴纳社
会保险费，是否按计划补缴欠缴的养老保险费等，各地实地稽核的人数不少
于参保人数的60%。要认真核查虚报、冒领基本养老金情况和其他社会保险
待遇的欺诈行为。各地要从实际出发，运用各种形式对企业退休人员领取养
老金的情况进行核查，核查人数不少于退休人员的60%。在走访慰问的基础
上切实摸清底数，下大力追回虚报、冒领的养老金。特别要加强对异地居住
的退休人员的管理，结合街道、社区劳动保障服务机构的建立和企业退休人
员社会化管理服务工作的推进，逐步建立健全养老金异地领取协查制度，认
真研究防止冒领养老金的措施和办法，积极稳妥地推进领取养老金资格认证
工作的实施。有条件的地方，要积极探索和开展医疗、失业及其它险种的稽
核工作。

在稽核工作中，要认真贯彻边稽核边整改的精神，严格稽核标准和稽核
程序。对稽核中发现的问题，按照法定程序坚决予以纠正，依法收回少缴、
漏缴的社会保险费和虚报冒领的社会保险金及相关待遇。

四、切实加强组织领导，确保《稽核办法》落到实处

各地要把贯彻实施《稽核办法》作为当前和今后一个时期的一项重要工
作，摆上重要议事日程，精心筹划、严密组织、加强指导，定期分析本地区
开展稽核工作的形势，研究制定贯彻落实的具体措施。各级劳动保障行政部
门要积极支持、指导社会保险经办机构开展稽核工作，及时帮助解决工作中
的困难和问题；社会保险经办机构要主动向劳动保障行政部门汇报情况，并
加强与财政、税务、审计等有关单位的协调配合，确保稽核工作扎实有效地
进行。要建立健全激励机制，注重发现、培养和推广先进典型，努力营造良
好的稽核氛围。要深入实际调查研究，及时发现和解决贯彻实施中遇到的新
情况、新问题，努力探索新形势下稽核工作的特点及规律，总结经验，完善
措施，使稽核工作取得新的成效。要把开展稽核工作同规范业务管理、夯实
基础、锻炼队伍结合起来，努力实现稽核工作的经常化、规范化和制度化。
从2003年第二季度开始，各地要按季度上报开展稽核工作情况。年底我部将
按队伍建设、业务水平、工作实效等三个方面对各地贯彻实施《稽核办法》
的情况进行全面检查考评。

二○○三年三月十一日