国家安全生产监督管理总局 国家煤矿安全监察局


国家安全监管总局、国家煤矿安监局关于印发煤矿“打非治违”专项行动实施方案的通知

安监总煤监〔2012〕65号



各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局、煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门，各省级煤矿安全监察局，司法部直属煤矿管理局，有关中央企业：

为认真贯彻落实国务院召开的全国集中开展安全生产领域“打非治违”专项行动电视电话会议和《国务院办公厅关于集中开展安全生产领域“打非治违”专项行动的通知》（国办发明电〔2012〕10号）精神，深入推动煤矿“打非治违”工作，国家安全监管总局、国家煤矿安监局研究制定了《煤矿“打非治违”专项行动实施方案》，现印发给你们，请结合本地区实际，认真抓好贯彻落实。



附件：煤矿“打非治违”专项行动实施方案


国家安全监管总局

国家煤矿安监局

二〇一二年五月五日



煤矿“打非治违”专项行动实施方案

一、总体要求
认真贯彻落实国务院关于安全生产领域“打非治违”专项行动的统一部署，扎实开展煤矿“打非治违”专项行动，依法依规、依据政策，集中严厉打击煤矿各类非法违法生产经营建设行为,坚决治理纠正煤矿各类违规违章行为，及时发现和整改煤矿各类安全隐患，进一步落实煤矿安全生产责任、规范煤矿安全生产秩序、构建煤矿安全生产长效机制，有效防范和坚决遏制煤矿重特大事故的发生，促进全国煤矿安全生产形势持续稳定好转。
二、重点范围
在煤炭行业全面开展“打非治违”专项行动。突出以事故多发地区和煤矿企业，高瓦斯、煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出煤矿和水害、煤层自燃、冲击地压等灾害严重煤矿，以及新建、改扩建、整合技改、兼并重组等煤矿建设项目为重点，采取更加严厉、有效的措施，集中进行打击和整治。
三、重点内容
（一）无证、证照不全或过期从事生产的；停产整顿未经验收擅自组织生产的；关闭取缔后又擅自生产、建设的，应关未关或关闭不到位的；私挖滥采、超层越界开采的。
（二）未经批准或手续不全，违反煤矿建设项目审批程序进行项目建设、生产的；未按批准的设计进行建设施工的；假借整合技改逃避关闭、逾期未实施改造、拖延工期未完成改造、在整合技改区域违法生产或只生产不技改的；被兼并重组煤矿未按规定变更相关证照擅自组织生产的。
（三）重大隐患隐瞒不报或不按规定期限予以整治的。
（四）超能力、超强度、超定员组织生产的。
（五）煤与瓦斯突出矿井未落实“两个四位一体”综合防突措施或防突效果未达标，9万吨／年及以下煤与瓦斯突出矿井未按要求停产整顿、限期整改或整改期满后经评估仍不具备瓦斯防治能力或未被兼并重组仍未依法关闭的；应进行瓦斯抽采而未抽采或抽采不达标继续进行采掘作业的；1个月内3次以上瓦斯超限未按事故调查处理或瓦斯超限被责令停产整顿仍组织生产的。
（六）水害威胁严重煤矿企业及矿井，未建立健全防治水制度或防治水机构人员配备不符合要求的；水文地质基础资料不完整、周边采空区边界不清楚的；探放水制度、防治水措施及水害应急救援措施不落实的。
（七）安全生产管理机构不健全，安全生产责任制、隐患排查治理、煤矿领导带班下井等各项制度不完善、不落实的；兼并主体企业对被兼并煤矿未严格落实安全生产责任，未建立健全安全管理机构、充实安全管理和技术人员的。
（八）从业人员未依法进行培训、没有取得相应资格证或无证上岗的。
（九）煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证从事生产或以包代管、层层转包，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包的。
（十）作业规程不完善，缺乏针对性和可操作性，未按批准的设计组织生产建设，以及现场管理混乱、违章操作、违章指挥和违反劳动纪律的。
（十一）安全生产工艺系统、技术装备、监控设施、作业环境、劳动防护用品配备不符合规定要求的。
（十二）煤矿企业没有成立专业救护队或未与专业救护队签订救护协议的；煤矿企业及矿井未制定应急救援预案或没有进行应急演练的。
（十三）拒不执行安全监管监察指令、抗拒安全执法，以及迟报、谎报、瞒报事故的。
（十四）其他违反煤矿安全生产法律、法规、规章、标准以及地方政府认定应当严厉打击的违法违规生产经营建设行为。
四、工作安排
煤矿“打非治违”专项行动要在地方各级政府的统一领导下，由地方政府指定的煤矿“打非治违”专项行动牵头部门会同煤炭行业管理、煤矿安全监管、国土资源、建设行政、公安、工商、供电等管理部门和煤矿安全监察机构（以下统称有关部门）共同组织，集中开展。
各地区要结合本辖区煤矿安全生产的规律特点，在对近年来事故情况进行深入分析的基础上，有针对性地提出并落实相关措施，突出打击的重点地区、重点企业和重点环节，有计划、有步骤、有针对性地组织开展“打非治违”专项行动，并建立完善“打非治违”长效机制。
专项行动期间，各阶段主要工作安排如下：
（一）完善方案，认真开展自查自纠。
1.各地区有关部门要按照本方案要求，对影响本地区煤矿安全生产工作的突出问题进行深入分析，结合实际制定具体工作方案，落实责任，明确任务，完善措施，并将工作方案及时逐级上报。
2.各地区有关部门要督促煤矿企业落实安全生产主体责任，全面对照安全生产相关法律、法规和规章、标准，认真、细致、全面地开展自查自纠工作，及时治理非法违规行为，消除安全隐患，并按照属地原则将自查自纠情况上报当地煤炭行业管理、煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构。煤矿企业主要负责人是本企业开展自查自纠工作的第一责任人。
3.各地区有关部门要对辖区范围内的煤矿企业进行全面排查摸底，特别是要对近两年因非法违法生产经营建设、违规违章行为被处罚过的企业进行重点排查，并将排查出的问题逐一登记，建档立案。
4.国家煤矿安监局将组织开展煤矿建设项目安全专项监察。由省级煤矿安监局组织对辖区内在建煤矿项目进行专项监察，严厉打击煤矿建设项目非法违法和违规违章生产建设行为。
（二）开展联合执法，强化集中整治。
1.各地区有关部门要在全面排查摸底的基础上，开展联合执法，对各类非法违法生产经营建设行为进行集中打击，公开严惩一批严重非法违法行为。
2.各地区有关部门要严格执法，深入分析非法违法、违规违章行为产生的主要根源，对事故频发、隐患突出、非法违法行为严重的地区和煤矿企业，要抓住关键环节，实施重点打击、有效打击。要严厉查处煤矿非法违法生产经营建设行为，立即纠正违规违章行为；对非法生产建设和经停产整顿仍未达到要求的，一律提请地方政府依法关闭取缔；对非法违法生产建设的单位和责任人，一律按规定上限予以处罚；对违法生产建设的单位，一律依法责令停产整顿，并严格落实监管措施；对触犯法律的有关单位和人员，一律依法严格追究法律责任。
3.国家煤矿安监局将组织对部分重点产煤省（区、市）开展异地监察执法活动，从山西、内蒙古、江苏、安徽、山东、宁夏等省级煤矿安监局抽调部分监察业务骨干、聘请行业专家组成专项执法组，由省级煤矿安监局分管副局长带队，分别对云南、贵州、四川、重庆、湖南、黑龙江等重点省（市）进行专项执法检查。
4.国家煤矿安监局将组织对部分重点地区煤矿防治水工作情况开展专项督查。
（三）搞好全面检查，加强重点抽查。
1.各地区有关部门要采取突击检查、交叉检查、跟踪检查等方式，认真对煤矿“打非治违”专项行动开展情况进行抽查检查，了解掌握“打非治违”措施落实情况、各类非法违规行为整治情况，对地方政府及其有关部门和煤矿企业在“打非治违”专项行动中存在的问题提出整改要求，研究制定有针对性的措施，进一步提高煤矿安全生产保障能力。
2.各地区有关部门要在企业自查自纠的基础上，做好对所辖范围内煤矿企业的检查工作，对非法违法、违规违章行为进行认真检查、清理，并建档立案、逐级上报，切实做到边查边纠、边查边改、边查边打击。
3.国家煤矿安监局将组织开展高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井瓦斯防治工作专项监察。由省级煤矿安监局组织对辖区高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井进行专项监察，国家煤矿安监局组织重点抽查，重点检查煤矿瓦斯抽采达标、“两个四位一体”防突措施落实以及9万吨／年及以下煤与瓦斯突出矿井停产整顿、限期整改、瓦斯防治能力评估和依法关闭措施落实等情况，对违法违规矿井依法严肃查处。
4.国家安全监管总局、国家煤矿安监局将分片召开会议，听取各产煤省（区、市）煤矿“打非治违”专项行动工作汇报，并对部分省（区、市）部署开展煤矿“打非治违”情况进行检查。
（四）做好督查总结，全面巩固提高。
1.各地区有关部门要加强协调、沟通，对开展煤矿“打非治违”专项行动情况进行督查。省级牵头部门要在督查的基础上，认真汇总梳理、总结提炼，并于9月20日前将专项行动工作总结报告上报国家安全监管总局和国家煤矿安监局。
2.国家安全监管总局、国家煤矿安监局将对部分重点省（区、市）开展煤矿“打非治违”专项行动情况进行督查。
五、工作要求
（一）分工协作，落实责任。各地区有关部门要高度重视煤矿“打非治违”专项行动，增强搞好煤矿安全生产的责任感、使命感和紧迫感，坚持以预防为主、加强监管、落实责任为重点，强化“打非治违”措施。要进一步明确职责分工，加强协调配合，确保专项行动部署周密、措施果断、推进有力、打击到位。
（二）强化宣传，营造声势。各地区有关部门要充分利用当地主流媒体，以开展第11个全国“安全生产月”、“安全生产万里行”活动为契机，进一步加大对煤矿“打非治违”专项行动的宣传力度。对专项行动中的先进典型和成功经验要及时进行总结宣传，对存在的问题要及时曝光，对惩治非法违法行为、追究事故责任的有关情况要及时公告，努力营造全社会关注支持“打非治违”的浓厚氛围，形成强大舆论声势。
（三）依法依规，严格执法。各地区有关部门要严格落实有关规定，对打击非法违法生产经营建设行为不力的，要实行严格的责任追究。要按照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）的规定，对在乡镇所辖区域内发现有非法煤矿、在县级政府所辖区域内1个月内发现有2处或者2处以上非法煤矿并且没有采取有效制止措施的，分别对乡镇和县级人民政府的主要负责人以及负有责任的相关负责人，据情给予降级、撤职或者开除的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；对专项行动集中整治阶段之后仍存在非法违法生产经营建设的地区，要严格按有关规定上限追究责任；要严格事故查处，认真落实事故挂牌和跟踪督办制度，对因非法违法行为造成事故的煤矿企业，以及谎报瞒报事故的，要依法从重处罚。要进一步强化执法监督，组织开展对重点地区重大事故、非法违法较大事故挂牌和跟踪督办程序，以及批复结案后对事故矿井处罚、有关责任人员处理的落实情况和向社会公布等情况进行执法监督检查。
（四）统筹兼顾，标本兼治。要坚持把集中开展“打非治违”专项行动与煤矿隐患排查治理、安全质量标准化建设、瓦斯综合防治、煤矿整顿关闭以及加快推进井下安全避险“六大系统”建设完善等工作有机结合，全面加强煤矿安全生产工作。要在深入分析煤矿非法违法生产经营建设行为主要原因的基础上，抓住本地区煤矿安全生产工作中的薄弱环节和突出问题，特别是反复发生、长期难以根治的顽症痼疾，及时采取有效措施进行跟踪督办，强化治本之策，构建煤矿安全生产长效机制。各地区牵头部门要建立信息统计报送制度，加强信息汇总工作，及时逐级上报煤矿“打非治违”专项行动工作信息。



案情简介
　　2010年8月23日13时40分许,被告人甲某驾驶出租车,在上海市长宁区红宝石路500号东银中心附近,搭载了乙某。途中双方因行驶线路等事由发生争执,甲某持车内的螺丝刀对被害人乙某头部等处连续戳刺,致乙某因机械性窒息合并颅脑损伤而死亡。当晚,甲某驾车至上海市金山区朱泾镇金张公路附近将被害人乙某尸体抛入河中。8月25日,被害人乙某尸体被他人发现。公安机关经侦查将甲某抓获归案。
　　案例选送:上海市第一中级人民法院

审判难点
　　本案的审判难点是应当如何把握死缓限制减刑的适用原则,以及如何在判决书中表述判决理由。

法院判决
　　一审法院认为,被告人甲某持螺丝刀连续戳刺被害人乙某头部等处,致被害人乙某因机械性窒息合并颅脑损伤而死亡,其行为依法已构成故意杀人罪。被告人甲某作为出租车驾驶员,理应热心提供服务,但其在搭载被害人过程中,因行驶线路等事由与被害人发生矛盾,即采用螺丝刀戳刺、扼颈等手段决意将被害人杀害并抛尸,犯罪手段残忍,主观恶性及人身危险性极大,罪行极其严重,依法应予严惩；鉴于被告人甲某并非预谋作案,到案后对杀人、抛尸的罪行供认不讳,以及本案的起因等实际情况,对其判处死刑,可不立即执行,但根据其犯罪情节、人身危险性等情况可对其限制减刑。因此,本院判决:一、被告人甲某犯故意杀人罪,判处死刑,缓期二年执行,剥夺政治权利终身。二、对被告人甲某限制减刑。

判案分析
　　一、关于死缓限制减刑适用原则在司法实践中的贯彻实施。最高人民法院在《〈刑法修正案(八)〉条文及配套司法解释理解与适用》一书中针对死缓限制减刑的适用规定了罪刑法定、罪刑相适应、有利于严格执行死刑政策等三项原则,本案在审理过程中切实遵循了以上三项原则。
　　一是罪刑法定原则。罪刑法定原则旨在保护被告人利益,任何不利于被告人的刑事裁决须有刑法的明文规定为据。根据《刑法》第五十条第二款,对被判处死刑缓期执行的被告人,仅在三种情形下可以同时决定限制减刑:(1)累犯；(2)因实施故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质7种具体犯罪而被判处死刑缓刑执行；(3)因实施有组织的暴力犯罪而被判处死刑缓期执行。本案被告人持螺丝刀连续戳刺被害人头部等处,又扼压被害人颈部,致被害人因机械性窒息合并颅脑损伤而死亡,其行为依法已构成故意杀人罪,对其判处死刑缓期执行,可以限制减刑。
　　二是罪刑相适应原则。刑法第五十条第二款规定,对于被判处死刑缓期执行被告人限制减刑,要根据“犯罪情节等情况”作出决定。“犯罪情节等情况”主要包括犯罪的性质、起因、动机、目的、手段、后果等因素。从本案来看,被告人甲某作为出租车司机,本应热心服务乘客,却与作为乘客的被害人发生争执,并用螺丝刀戳刺被害人头部等多达二十处,并将尸体抛弃在河中,犯罪手段极其残忍,社会影响恶劣。
　　三是有利于严格执行死刑政策的原则。从立法目的来看,对被判处死刑缓期执行的被告人限制减刑,并不是单纯加重死刑缓期执行刑的严厉性,而是为进一步严格执行死刑政策创造条件。对于可能被判处死刑的被告人,法官在刑罚裁量的实际操作层面,通常会考虑三方面的因素:第一是客观危害层面,即犯罪后果的严重程度、犯罪手段的恶劣程度等；第二是主观恶性层面,即犯罪动机或者目的是否卑劣,是否存在彰显人身危险性的犯罪前科等；第三是社会影响层面,主要指被害人家属的态度以及社会的反应。只有在以上方面均达到可以判处死刑的程度,才会判处死刑立即执行,如果在某一方面尚存可恕缘由,就难以作出死刑立即执行的判决。本案被告人虽然犯罪手段极其残忍,社会影响恶劣,但是本案并非预谋作案,被告人与被害人事先并不相识,现无证据证实被告人系谋财杀人,只能认定双方因行驶路线等发生口角冲突才引发本案。而且从被害人丈夫所述被害人脾气较急、被告人所述被害人先踢坏车内前挡风玻璃并抓伤其脸部等情况来看,也不能完全排除被害人对矛盾激化负有一定责任,被害人家属的经济损失也得到了弥补。因此,对本案被告人判处死刑立即执行确有偏重之嫌。
　　综上所述,被告人甲某先后使用戳刺头部、扼压颈部等方式故意杀死被害人并抛尸,构成故意杀人罪,犯罪后果严重,犯罪手段极其恶劣,对其判处单纯的死刑缓期执行略轻。但是由于本案因行驶路线意见分歧等琐事而起,且不能排除被害人对于案件发生亦有责任,对其判处死刑立即执行又略重,故可以对被告人判处死刑缓期执行,并对其限制减刑。
　　二、关于死缓限制减刑适用理由在判决书中的表述方式。在本案审理过程中,对于如何在“本院认为”部分表述死缓限制减刑的适用理由,存在两种意见:一种意见认为先阐述从重事由,后阐述从轻事由,最后讲明根据犯罪情节等对被告人限制减刑；第二种意见认为从三个层面阐述判决理由过于冗长繁杂,只需写明量刑情节,直接对其限制减刑即可。我们采纳了第一种意见。理由是:第一,判决理由应当讲明各种定罪事实和量刑事实的法律后果,如果仅是堆砌量刑事实,而后直接写明判决结果,不仅无法发挥裁判文书辨法析理以促进法制宣传的作用,也容易招致判决理由不公开的批评。第二,关于“先重后轻最后以犯罪情节为根据限制减刑”的判决理由阐述方式,看似冗长,实则全面反映了量刑思路,其中“先重后轻”部分实则是阐述了不能判处死刑立即执行的理由,但是其犯罪情节所体现的较大主观恶性和严重客观危害又决定了其不能被判处单纯的死刑缓期执行,需要通过对其限制减刑来加重刑罚以实现罪刑相当,故表述为“根据犯罪情节等对其限制减刑”。
　　综上所述,判决书在“本院认为”部分表述为:被告人甲某作为出租车驾驶员,理应提供服务,但其在搭载被害人过程中,因行驶线路等事由与被害人发生矛盾,即采用螺丝刀戳刺、扼颈等手段决意将被害人杀害并抛尸,犯罪手段残忍,主观恶性及人身危险性极大,罪行极其严重,依法应予严惩；鉴于被告人甲某并非预谋作案,到案后对杀人、抛尸的罪行供认不讳,以及本案的起因等实际情况,对其判处死刑,可不立即执行,但根据其犯罪情节、人身危险性等情况可对其限制减刑。