浅析现行继承法在保护债权人利益方面存在的问题

刘亚利


　　我国现行继承法采有限责任继承原则（即通常人们所说的限定继承原则）。有限责任继承是保护继承人利益的制度，其核心是限制继承人对被继承人债务的清偿责任，即继承人只须在继承遗产的限度以内为被继承人清偿债务，而不以自己的固有财产对被继承人的债务负责。这一原则符合现代社会家庭成员人格独立、责任自负的观念，无疑是正确的。但是，继承不仅关系到继承人的利益，而且关系到被继承人的债权人的利益，作为一种制度，必须对继承人和被继承人的债权人双方提供平等的保护。恰恰在这个问题上，我国继承法存在着严重的缺陷，具体表现为：
　　１．没有确定遗产范围的规定
　　有限责任继承原则一方面将继承人的责任限制在继承遗产范围以内，另一方面又要求被继承人的财产必须首先用于清偿被继承人的债务。因此，有限责任继承不仅是保护继承人的利益的制度，而且是保护被继承人的债权人利益的制度。遗产范围的确定在这里起着关键性的作用。有限责任继承原则能否正确贯彻，主要取决于能否准确划定遗产范围并保证其不被继承人侵害。而我国继承法在确立有限责任继承原则的同时，却没有关于确定遗产状况的任何规定，使有限责任的界限无法确定。其结果是，继承人在享受有限责任继承的利益的同时，却往往不承担其相应的义务。这就使得法律在继承人利益和债权人利益的保护上失去平衡。
　　２．没有对接受和放弃继承规定明确的期限
　　我国采取直接继承制度，即从继承一开始继承人的财产权利和义务就概括地转归继承人。这意味着被继承人的债权由继承人收取，债务由继承人承担，被继承人的债权人只能向继承人行使权利，债务人只能向继承人清偿债务。因此，必须在一个合理的时间内使继承关系确定下来，以便尽快了结被继承人所遗留的债权债务关系。而我国继承法却规定，自继承开始以后至遗产分割之前，继承人实际上都不确定，继承关系始终处于不稳定状态。这种规定的弊端是明显的：一是不利于遗产的管理和利用；二是影响债权人行使权利，不利于对债权人利益的保护。而且继承关系长期不确定也是滋生继承纠纷的重要原因。
　　３．债权人缺乏保护自己权利的法律手段
　　如果继承人的行为已经或者可能损害债权人的利益，按现行继承法，债权人无有效的救济手段。例如继承人将遗产转移、隐藏，或者挥霍浪费，或者不善经营，导致亏损，或者继承人将遗产用于清偿自己的债务，都会危及债权人的债权。现实生活中已经屡屡发生这类问题，使债权人遭受严重损失，而且严重破坏社会经济秩序，败坏社会道德风尚。这个问题已经到了非解决不可的时候了，法律必须对此作出反应。
广东省韶关市人民政府


韶关市人民政府令第78号


《韶关市政府投资项目管理办法》已经2010年12月10日韶关市人民政府第十二届56次常务会议通过，现予发布，自发布之日起执行，有效期五年。2004年9月6日发布的《韶关市政府投资项目管理办法》（韶府[2004]121号）同时废止。



代市长 艾学峰





二○一○年十二月二十日



韶关市政府投资项目管理办法



第一条 为规范市级政府投资项目的管理，建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，保证工程质量，控制工程造价，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》精神和有关法律法规的规定，结合我市的实际，制定本办法。

第二条 本办法所称政府投资项目是指利用市本级财政性资金、政府授权机构融资投入的市管基本建设项目，包括政府全额投资和部分投资的项目（不含贴息等小额补助项目）。

本办法所称财政性资金，包括市本级财政预算内基本建设资金、预算内其他各项支出中用于基本建设的资金、纳入财政支出管理的专项基金中用于基本建设的资金、财政预算外资金中用于基本建设的资金和其他财政性基本建设资金。

利用中央和省安排的财政性资金的项目，原则上参照本办法进行管理。

第三条 政府投资项目必须坚持民主和科学的决策制度，年度政府投资计划安排和重大项目投资，实行集体决策。

第四条 市发展改革部门会同市财政部门组织编制市本级政府投资年度计划，实现政府投资量入为出、综合平衡的目标。

第五条 改革政府投资项目的建设方式，对非经营性政府投资项目推行代建制，代建制的实施办法由市人民政府另行制定。

第六条 政府投资项目必须严格执行基本建设程序，认真做好项目前期工作，以保证工程质量、控制工程造价。禁止边勘察、边设计、边施工。

第七条 坚持用概算控制预算、用预算控制结算（决算）的工程造价控制原则。

第八条 项目审批阶段依次是：项目建议书审批、可行性研究报告审批、初步设计审查、施工图设计备案、预算和结算审核。

第九条 项目建议书、可行性研究报告的审批由市发展改革部门负责；初步设计和施工图设计文件的审查和备案由市建设行政主管部门或行业主管部门负责；项目预算和结算（决算）的审核由市财政部门负责。

第十条 项目建议书由建设单位（代建单位或者项目法人，下同）根据行业发展规划提出并上报审批。市发展改革部门会同市财政部门，对建设单位提出的项目建议书和使用财政资金的建议方案进行审查，将符合条件的项目报市人民政府确认，市发展改革部门按基本建设程序办理项目审批手续，或转报省审批。

对经济、社会和环境有重大影响的项目，实行审批听证制度，批准项目建议书前应当广泛征求社会各界和公众的意见，听证的实施办法由市政府另行制定。

第十一条 市城乡规划和国土部门根据项目建议书批准的建设规模，结合城市规划确定合理的用地规模。

第十二条 项目建议书通过批准的，建设单位应当委托有相应资质的咨询机构开展项目可行性研究，编制项目可行性研究报告。

可行性研究报告由建设单位按本办法第十一条规定的程序上报审批。但对估算总投资1000万元以上的项目，市发改等项目审批部门应委托有资质的工程咨询机构进行评估。

第十三条 估算总投资在1000万元以下的项目，可将项目建议书和可行性研究报告合并报批。

技术简单、总投资在500万元以下的项目，可不编制项目建议书和可行性研究报告，填写《韶关市政府投资申报表》，并附送有资质的咨询机构编制的项目概算文件，申请批准。

第十四条 项目可行性研究报告通过批准的，建设单位应当委托有相应资质的设计单位，编制初步设计文件，并报市建设行政主管部门或行业主管部门审查。审查核定的建设规模和内容、建设标准、项目总概算不得超过可行性研究报告批准的范围。凡项目总概算超过可行性研究报告批准估算总投资10%的，要修改初步设计或重新报批项目可行性研究报告。

技术简单、建筑工程投资在500万元以下的项目，免去初步设计审查程序。

第十五条 项目初步设计通过批准的，建设单位应委托有相应资质的设计单位依照经批准的初步设计进行施工图设计，并报市建设行政主管部门或行业主管部门备案。

第十六条 工程预算由设计单位或有工程造价咨询资质的单位编制，市财政部门组织审核。

编制的预算突破审定概算的，建设单位应通知设计单位修改设计，或重新报批项目概算。

第十七条 政府投资年度计划依据国家法律法规和政策、市国民经济和社会发展计划、行业发展规划和实际需要进行编制。

政府投资年度计划由市发展改革部门会同市财政部门组织编制。各行业主管部门于每年12月底以前向市发展改革部门、市财政部门报送本行业下年度政府投资的建议计划。

第十八条 政府投资项目计划包括下列内容：

（一）年度政府投资总规模；

（二）新开工项目和续建项目名称、建设规模、建设内容、总投资、建设年限、年度投资额、建设内容和用地保障计划；

（三）已完工尚欠付工程尾款的项目名称、年度安排支付金额；

（四）项目的前期费用；

（五）待安排项目预留资金；

（六）其他应当说明的情况。

第十九条 政府投资年度计划应当优先保证续建项目的资金需要。

第二十条 政府投资年度计划一经批准必须严格执行，非经本办法规定程序，任何单位和个人不得擅自变更。

在政府投资年度计划执行过程中，确需调整年度政府投资总规模、增减新开工项目或调整项目年度投资额的，在每年第三季度前，由市发展改革部门、财政部门征求有关部门的意见后制定调整方案，报市政府批准。

第二十一条 建立市政府投资项目建设监管联席会议制度。市发展改革、财政、建设、规划、监察等部门组成市政府投资项目建设监管联席会议（以下简称联席会议）专门研究处理项目建设过程中的重大变更和其他重要事项。联席会议由市发展改革部门牵头召集。

联席会议按以下程序工作：

（一）申请扩大建设规模、提高建设标准、改变建设内容以及增加财政投资等的变更，由建设单位报市发展改革部门初审后，上报项目分管市领导。经审定为重大变更或重要事项的，由联席会议研究处理。

（二）市发展改革部门负责将联席会议形成的处理意见，上报项目分管市领导审定批复。

（三）各有关部门按照批复的联席会议处理意见办理项目变更的有关手续。

项目超概算10%以上或单项工程造成增加财政出资300万元以上的变更，市发展改革部门应委托咨询评估机构进行咨询评估。

第二十二条 工程的管理，实行项目法人制、招投标制、工程监理制和合同管理制。

项目的勘察、设计、施工和监理应当依法实行招投标。招标的范围和标准依照《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》执行。未经预算审核的项目，不得进行工程施工招投标。

项目的勘察设计、施工和监理应当依法订立合同。禁止转包和违法分包工程。

第二十三条 市财政部门根据年度政府投资计划和项目预算，按工程建设进度分期拨付建设资金。资金的具体拨付办法按照韶关市市级基本建设项目财政性资金集中支付的有关规定执行。

第二十四条 实行项目建设进度季报制度，建设单位须于每季度结束后10日内，将工程进度报市发展改革、财政等部门。

第二十五条 市发展改革部门负责监督检查政府投资年度计划的执行，向市政府报告计划执行情况。

审计部门对项目的预算执行情况和结算（决算）进行审计监督，对重大项目要进行专项审计和跟踪审计。

市财政部门要按照《中华人民共和国预算法》规定，对政府投资项目进行财务监督管理。

第二十六条 项目竣工后3个月内要办理工程结算（决算）、竣工验收工作，但法律、法规另有规定的除外。工程竣工结算（决算）以市财政部门审核结果为准。

第二十七条 市发展改革部门应会同市财政等部门对已竣工的重要项目进行后评价，考核项目的投资效益。

第二十八条 建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并由主管部门或监察机关根据其情节轻重，依法追究建设单位负责人和直接责任人的行政责任，禁止相关责任人3年内负责政府投资项目的管理工作；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

（一）未经批准擅自建设的；

（二）未经批准严重超概算的；

（三）未依法组织招标的；

（四）未经竣工验收或者验收不合格而交付使用的；

（五）其他严重违反本办法和其他法律、法规规定的行为。

第二十九条 受委托的中介机构必须对制定的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件以及咨询评估意见负责。经查实受委托的中介机构在咨询评估工作中有弄虚作假的行为或其出具的意见严重失实的，建设单位在3年内不得委托其对政府投资项目进行相关中介活动。

第三十条 受委托的勘察、设计单位必须对勘察、设计质量负责。在施工过程中因勘察、设计的质量不符合要求，造成工程漏项或修改设计的，建设单位在3年内不得委托其对政府投资项目进行勘察、设计工作。

第三十一条 政府有关部门有下列行为之一的，由行政监察部门责令限期纠正，监察部门根据其情节轻重，依法追究部门主要负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）违反本办法规定批准可行性研究报告或者设计文件的；

（二）违反本办法规定拨付建设资金的；

（三）其他严重违反本办法和其他有关法律、法规规定的行为。

第三十二条 政府投资项目发生重大质量事故的，除依法追究建设、勘察设计、施工和监理单位及其法定代表人和直接责任人的法律责任外，并依法追究有关行政领导人在执行建设程序和工程建设监督管理方面的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十三条 县（市、区）人民政府可参照本办法规范管理本级政府投资项目。

第三十四条 本办法自颁发之日起施行，有效期五年。2004年9月6日印发的《韶关市政府投资项目管理办法》（韶府[2004]121号）同时废止。