农村就业促进政策高级研讨会会议纪要
劳动和社会保障部
农村就业促进政策高级研讨会会议纪要
各省、自治区、直辖市劳动保障、计划、农业、科技、建设、水利厅（委、局）、发展中
心：
现将《农村就业促进政策高级研讨会会议纪要》印发给你们，请结合实际，认真研究
新形势下促进农村劳动力就业的对策措施，加强协调配合，共同做好农村就业工作。
中国农村劳动力开发就业试点项目指导小组
二０００年三月二十九日
农村就业促进政策高级研讨会会议纪要
二０００年一月十四日至十五日，劳动和社会保障部、国家发展计划委员会、农业部
和国务院发展研究中心等有关部门，在北京联合召开农村就业促进政策高级研讨会。劳动
保障部副部长林用三、国家计委副主任郝建秀、农业部副部长刘坚等出席了会议，教育部
、科技部、建设部、水利部、中国社会科学院、国家统计局、国务院扶贫办等部门的专家
和研究人员参加了研讨。会议回顾了我国农村就业领域取得的进展，分析了当前存在的问
题，研究了今后一个时期面临的形势和任务，提出了进一步促进农村就业的指导思想、工
作思路和措施的意见。
一、农村就业是关系经济发展和社会稳定的大问题
会议认为，促进农村就业，转移农村富余劳动力，是增加农民收入，解决农村发展中
一系列深层次矛盾的重要途径，对于带动投资和消费需求的增长，拓宽城乡市场，优化国
民经济整体结构具有重大意义，是进一步推动农业和农村经济持续、快速、健康发展和农
村社会稳定的重要内容，对于促进城乡经济协调发展，做好城镇下岗职工再就业工作，也
有重要作用。
长期以来，党和政府十分重视农村劳动力就业问题，在乡镇企业发展、小城镇建设、
农村职业培训、引导农村劳动力合理有序流动等方面，制定并实行了一系列政策措施。改
革开放二十年来，共有2亿多农村劳动力通过多种途径实现了非农就业，为农业和国民经
济的迅速发展做出了重要贡献。目前，已有1.25亿农村劳动力在乡镇企业实现就业，6000
万农村劳动力在小城镇就业，约7000万农村劳动力流动到城市就业。实践证明，这些措施
对于解决我国农村富余劳动力问题是行之有效的，在今后一个时期，要继续坚持并加以充
实完善和发展。
会议指出，农民、农业、农村的核心问题之一是就业问题，特别农村富余劳动力由第
一产业向二、三产业的转移和农村劳动人口的城镇化问题。它不仅是一个经济问题，而且
是一个社会问题；不仅是一项长期的战略任务，更是一项相当紧迫的现实任务。当前及今
后一个时期，应把促进农村就业作为农业和农村工作的一项重要内容，根据新的形势和要
求，采取切实有效的措施。
二、正确分析农村就业所面临的挑战和机遇，确定新时期促进农村就业的指导思想和
目标
会议指出，当前及今后一个时期，我国农村就业形势十分严峻，促进农村就业任务艰
巨繁重。“十五”期间是我国农村劳动力供给的又一高峰。据初步匡算，现有农村富余劳
动力1.5亿人，三分之一农村劳动力处于就业不充分状态。农村劳动力中文盲半文盲约占
16%，小学文化程度的约占40%，受过职业教育和培训的仅占农村劳动力总数的5%。由于农
村耕地面积减少，劳动力数量持续增加，富余劳动力绝对量将继续增加。乡镇企业吸纳劳
动力的能力有所下降。与此同时，城市再就业问题突出，劳动力市场竞争加剧。随着科技
进步和发展，高素质劳动力需求与农村富余劳动力低素质供给的矛盾将越来越突出。此外
，加入世界贸易组织后对农村就业的影响也必须认真研究，早作筹谋。
会议认为，当前及今后一个时期，农村就业面临着新的机遇。党中央、国务院采取的
扩大国内需求的政策措施，特别是开拓农村市场，加大对农业生产和农村经济的投资力度
，将有利于扩大农村就业岗位，增加农村劳动力就业机会。实施城市化战略，大力发展小
城镇，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农村富余劳动力。实施西部大开发战略
，对于推动东西部地区农村劳动力跨区域流动和西部地区农村劳动力转移提供了历史性机
遇。实施国民经济可持续发展战略，加快以水利为重点的农业基本建设，改善农业生态环
境，有利于调整农村就业结构，挖掘更多就业机会。实施科教兴国战略，开展科技兴农，
发展农村职业培训和职业教育，有利于增强农村劳动者就业竞争能力。此外，在积极发展
公有制经济的同时，采取灵活有效的政策措施，鼓励和引导农村个体、私营等非公有制经
济发展，也为农村就业开辟了广阔的空间。
会议认为，党的十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题
的决定》，提出了促进农村就业的措施和途径，为今后一个时期开展农村就业工作指明了
方向。要按照《决定》的精神，抓紧做好农村就业的各项工作。会议同时指出，促进农村
就业必须考虑到当前及今后一个时期我国农村富余劳动力数量多、总体素质相对较低的现
状；必须考虑到我国农村经济是在以小农经营为主的基础上，全面参与国际竞争的现实；
必须考虑到城乡之间、地区之间经济社会发展水平的巨大差异。正确处理好农业和农村经
济结构调整、农业科技进步，以及加快城市化进程中的农村就业问题。要认真总结和继续
运用以往的成功经验和行之有效的办法，坚持就地安置与有序流动相结合的指导思想，与
农业和农村经济结构相适应，调整就业结构，鼓励劳动者不断增强就业和创业能力，多渠
道、多形式扩大就业门路，实施城乡统筹和地区协调的农村就业促进战略，实现增加非农
就业人数，减少农业不充分就业，提高农民就业质量，增加农民收入的目标。
三、开拓多种渠道，采取切实措施，促进农村劳动力开发就业
会议指出，要积极探索多渠道解决农村富余劳动力就业问题的路子。要通过抽样调查
、设立固定观察点、开展重点监控等多种手段，摸清劳动力资源基本情况和掌握富余劳动
力动态变化，根据城市化的要求，确定与经济发展水平相适应的农村富余劳动力转移的速
度和规模，制定相应的规划和措施，并建立目标责任制和部门分工合作机制。会议强调，
制定宏观经济政策和地区经济发展战略要充分考虑开发利用农业劳动力资源，积极发展劳
动密集型经济和利用劳动力较多的技术，鼓励农村地区发展劳动密集型中小企业。在农村
安排资金和项目时应有利于农村劳动力就业，特别是贫困地区农村劳动力就业。应积极投
资农村道路、电网、自来水建设等以使用农村劳动力为主的劳动密集型工程。水利是农业
和农村经济发展的基础设施，水利建设又是吸纳农村劳动力的重要渠道之一，要大力投资
建设农业水利基础设施，多用农村劳动力，增加农民的现金收入。
要进一步挖掘农业内部的就业潜力。利用农业和农村经济结构战略性调整的契机，大
力发展高产优质高效农业，加快发展林业、水产养殖业、畜牧业，特别是畜牧业、水产养
殖业等劳动密集型产业。要发展多渠道贸易，增加劳动与技术密集的农产品出口。大力发
展农业产业化经营，延长农业产业链，最大限度地实现农业内部充分就业。要通过科技、
资金、市场等方面的扶持和投入，加快农业生产的深度、广度开发，特别是荒山、荒沟、
荒丘、荒滩等涉及生态环境建设的非耕地资源开发，注意挖掘其中的就业潜力。改善农村
消费环境，推进贸工农一体化，增加就业岗位，实现农民增收。
今后一个时期，要逐步将城市化作为吸纳农村劳动力就业的主渠道，着力发展小城镇
，特别是中心集镇。要吸引农村资金和城市资金，加强小城镇基础设施配套建设，完善经
济社会发展的基础条件；引导乡镇企业向小城镇相对集中，加强市场建设，大力发展以服
务业为主的第三产业，拓展就业领域，增大就业容量。同时，尽快制定吸引农民进镇的政
策，建立新型、开放的户籍管理制度。完善社会保障制度，探讨有利于农民进镇的土地承
包政策，降低农民进镇的门槛。
乡镇企业仍是吸纳农村劳动力的重要途径，要推动乡镇企业实现体制转换和结构调整
，扩大乡镇企业的就业容量。必须通过理顺产权关系，建立乡镇企业持续发展的机制，通
过租赁、承包、拍卖、兼并、联营等形式，实现乡镇企业资源优化配置。要调整乡镇企业
产业结构，加速发展农村第三产业，提高乡镇企业吸纳农村劳动力就业的能力。要把发展
乡镇企业与小城镇建设结合起来，引导乡镇企业布局适当集中，通过乡镇企业和小城镇的
协调发展，为农村劳动力转移创造更多就业岗位。要把农产品加工业作为乡镇企业结构调
整和进一步发展的重点来抓，以市场为导向，加快加工、保鲜、储运技术和设备的引进和
开发。
外出进城务工是促进农村就业、增加农民收入的重要渠道。它一方面解决了中西部地
区近15%的农村劳动力就业，增加了农民收入，另一方面也构成城镇近千亿元的消费市场
。会议指出，要正确处理农村富余劳动力向城市流动的问题，根据城市和发达地区的客观
需要，引导农村劳动力合理有序流动。按照城乡统筹的原则，在确保城市大中型国有企业
下岗职工再就业的同时，保持劳动力市场的统一、开放、竞争、有序。要坚决避免简单清
退或限制农村劳动力进城务工的做法和倾向。要加强劳动力市场管理，规范劳动力市场规
则，健全流动就业管理和服务，建立流动就业重点监控体系，积极开展区域劳务协作。要
加强流动就业农村劳动者权益保障工作，并将流动就业人员逐步纳入社会保障范围。
会议强调，要配合实施西部大开发战略，积极拓宽西部地区农村就业空间，促进西部
农村劳动力就地就近转移，并制定鼓励政策，创造就业环境，在引导农村劳动力合理有序
流动的同时，促进外出进城务工的农村劳动者返乡创业。要积极培育和发展西部地区劳动
力市场，充分发挥劳动力市场配置资源的作用，大力发展农村就业服务，强化农村职业培
训。要抓住国家实施西部大开发战略的有利时机，把西部开发与加快中西部地区乡镇企业
发展结合起来，通过产业转移、技术转让、联合开发等方式加强东西合作，加快中西部地
区乡镇企业的发展，加大中西部地区农村劳动力在非农产业领域就业的比重。
加强农村职业培训是解决农村富余劳动力问题的必要措施，也是参与并推动新的农业
科技革命的战略举措。“十五”期间，要大力推进农村富余劳动力向非农产业转移过程中
的职业培训，在农村地区实施劳动预备制度，对农村未能继续升学，准备从事非农产业和
进城务工的初高中毕业生开展劳动预备制培训，适应以知识经济和技术进步为推动力的产
业结构变化对高素质劳动力的需求，并减缓农村青年劳动力的就业时间和规模。要进一步
发挥农业广播电视学校的教育优势，开展农村职业教育和成人教育，搞好农业绿色证书制
度培训，提升农村劳动者就业能力。要根据新形势要求，加大实施星火培训计划，培训一
大批掌握现代适用科技的农村科技带头人，提高农村劳动者就业素质。会议指出，农村职
业培训工作要求多部门协调配合，发挥力量集成优势，开展多渠道、多层次、多形式的培
训。要开展农村职业技能鉴定工作，逐步建立农村职业资格制度，提高农村职业培训的质
量和效果。
会议指出，小额信贷是农村就业促进和农民脱贫的一种现实的并具有巨大潜力的有效
工具，也是被广泛应用的国际经验，应当放在重要战略位置。应积极鼓励不同方式的小额
信贷试点，借鉴和总结成功经验，使之制度化、规范化，并逐步将小额信贷纳入我国金融
体制改革的总体设计中。会议强调，就业是脱贫的第一步，要继续加大扶贫力度，坚持开
发式扶贫的方针，开展就业扶贫，将贫困农村劳动力作为农村特殊就业群体，采取多种措
施，通过促进就业实现脱贫目标。对少数生产、生活条件十分恶劣、一方水土养不活一方
人的地方，要有计划地实行异地开发移民政策，鼓励自愿移民。
四、深入开展农村劳动力开发就业试点工作
会议认为，劳动和社会保障部、国家发展计划委员会、农业部、科学技术部、建设部
、水利部和国务院发展研究中心等有关部门有必要进一步加强合作，建立协调配合、齐抓
共管的经常化的工作机制，深入开展农村就业问题调研，并在前几年劳动部、农业部和国
务院发展研究中心联合试点的基础上，根据新的形势和要求，继续实施中国农村劳动力开
发就业试点，共同研究拟定农村就业促进的政策措施，并对全国农村就业工作进行指导。
会议认为，促进农村就业涉及到制度、政策和组织管理等多个方面，应从试点入手，
边试点、边探索、边总结、边推进。同时，进一步加强指导，推动一部分条件成熟的地区
有计划地开展农村就业工作。会议提出，“十五”期间，要重点开展以下几项试点工作：
一是实施农村职业培训试点，引导、规范和推动农村职业培训工作，提高农村劳动者
职业技能，加速推动农村富余劳动力向非农产业转移。选择一些条件成熟、工作基础较好
的省市，实施农村劳动预备制培训、农村富余劳动力向非农产业转移职业培训和流动就业
职业培训。探索农村职业培训的途径、方式、组织管理形式，制定农村职业培训政策措施
，探索建立农村职业技能鉴定和相关职业资格的基本制度。
二是实施城乡统筹就业试点。在一部分条件成熟的中小城市，探索城乡统筹就业、建
立城乡一体化劳动力市场的具体途径和实现方式，推进城市化进程。
三是实施西部地区农村劳动力开发就业试点。培育和发展西部地区劳动力市场，建立
西部劳务协作区，开发西部地区劳动力市场信息网络。建立西部农村职业培训基地，加强
西部地区农村劳动力职业技能开发。探索西部地区促进农村就业，综合开发利用农村劳动
力资源的途径和措施。
四是实施返乡创业试点，引导和扶持外出务工农村劳动者返乡创业。在已具备一定条
件的中西部省区，指导开发劳动力市场信息、职业指导、职业培训等服务，为外出务工农
村劳动者提供就业和创业服务。研究拟定各项优惠政策，为返乡创业提供良好的环境。在
政策、管理和服务等各方面进一步健全规范，逐步形成农村劳动力外出就业和返乡创业的
机制和环境。
会议强调，农村就业促进是一项复杂的系统工程，涉及到方方面面，需要各级政府的
重视和支持，各有关部门的协调和配合，社会各方面的关心和帮助。要调动一切积极因素
，发挥政府、社会和农民的积极性、主动性和创造性，制定有力的政策，创造有益的环境
，探索有效的途径，为解决我国农村富余劳动力问题，促进社会经济发展作出应有的贡献。
吉林省预算外资金管理办法
吉林省人民政府
吉林省预算外资金管理办法
吉林省人民政府令
第６０号
《吉林省预算外资金管理办法》已经１９９７年２月２１日省政府第５３次常务会议通过，现予发布施行。
省长 王云坤
一九九七年二月二十八日
第一章 总则
第一条为了加强预算外资金管理，提高预算外资金使用效益，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本省行政区域内预算外资金的收支活动和管理监督，适用本办法。
第三条本办法所称预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体（以下简称单位）为履行或代行政府职能，依据法律、法规和具有法律效力的规章而收取和使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：
（一）法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；
（二）国务院或者省政府及其财政、物价部门批准收取的行政事业性收费；
（三）国务院或者财政部批准建立的各项基金、专项资金及附加收入等；
（四）有关主管部门按照国务院、财政部或者省政府及其财政部门的规定，从其所属的单位集中上缴的资金；
（五）用于乡镇人民政府开支的乡自筹和乡统筹资金；
（六）其他未纳入财政预算管理的财政性资金。
第四条预算外资金是国家财政性资金，必须全部缴入财政专户，实行收支两条线管理。
第五条预算外资金管理实行统一领导、分级管理的原则。
第六条各级财政部门负责预算外资金管理和监督工作。
各级人民银行、物价、审计等部门应当按照各自职责，对预算外资金的收取和使用情况进行监督和检查
第二章 预算外资金收入管理
第七条预算外资金的收取，必须依据法律、法规、规章以及国家和省政府及其财政、物价部门有关文件规定的项目、范围、标准和程序执行。
第八条行政事业性收费项目的设立和收费标准的制定与调整，必须依据国家和省政府的有关规定报国务院或者省政府及其财政、物价部门审批。各市、州、县、乡级人民政府和其他各部门均无权审批。设立政府性基金，须由省财政部门审核，经省政府同意后，报财政部审批。
第九条收取行政事业性收费的单位必须持有物价部门核发的《收费许可证》。收取行政事业性收费以及各项基金、专项资金、附加的单位，必须使用省财政部门统一印制或者监制的票据。
第十条预算外资金必须由各单位的财务机构统一核算和管理，不得帐外设帐或者公款私存。
第十一条各级财政部门应在银行开设预算外资金管理专用帐户，用以核算预算外资金的缴拨业务。
第十二条有预算外资金收入的单位经财政部门批准，可以在指定银行开设预算外资金收入和支出帐户。未经财政部门批准，银行不得为有预算外资金收入的单位开设预算外资金帐户。
第十三条预算外资金收入帐户是核算各单位收取的预算外资金收入存款的专用帐户，其资金只能缴入财政专户，不得直接支出或者转到其他帐户；预算外资金支出帐户是核算各单位预算外资金支出业务的专用帐户，其资金来源为财政专户拨款，其他任何资金不得直接存入该帐户。
第十四条各单位收取的预算外资金收入，必须依据财政部门规定按时足额缴入财政专户，不得截留、坐支或者挪用；逾期不缴入财政专户的，银行从该单位预算外资金收入帐户中将预算外资金直接划入财政专户。
第三章 预算外资金支出管理
第十五条各单位必须严格按照国家规定和财政财务制度使用预算外资金。各单位所需支出，须编报预算外资金支出计划，经财政部门审批后从财政专户中拨付。
第十六条财政部门应依据核定的预算外资金支出计划和单位存款情况，及时为单位拨付资金，不得延误资金的使用。
第十七条预算外资金用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面的支出，必须执行财政部门核定的项目、范围和标准，并专款专用。
第十八条预算外资金用于固定资产投资的，须经财政部门审批资金，并按照国家规定立项，纳入固定资产投资计划；财政部门应按照计划部门下达的固定资产投资计划和工程进度拨款。
第十九条预算外资金用于购买专项控制商品的，须经财政部门审批，并按照有关控购管理规定办理审批手续。
第二十条预算外资金严禁用于计划外房地产投资和股票、期货等交易活动。
第二十一条除法律、法规和国务院、省政府另有规定外，各级财政部门经同级政府批准，可按照隶属关系对预算外资金结余进行统筹调剂或者根据省政府规定对预算外资金全额按照一定比例集中使用。
第四章 预决算和会计核算
第二十二条各单位必须按照财政部门的规定编制年度预算外资金收支计划，并报送同级财政部门。
第二十三条财政部门应根据各单位编报的预算外资金收支计划，结合财政预算经费使用情况，核定各单位预算外资金收支计划。
第二十四条各单位必须严格执行财政部门核定的年度预算外资金收支计划，组织预算外资金收入，按计划安排支出。
第二十五条财政部门应根据各单位编报的预算外资金收支计划，编制本级政府年度预算外资金收支预算，报本级政府批准后执行。
第二十六条各单位应根据预算外资金收支执行情况，编制单位年度预算外资金收支决算，并报同级财政部门审批。
第二十七条财政部门应根据各单位编报的预算外资金收支决算，编制本级政府的预算外资金收支决算，报本级政府批准。
第二十八条预算外资金预、决算收支科目和财务会计制度，按照国家和省财政部门的规定执行。
第二十九条财政部门应确定专职人员负责预算外资金管理和会计核算工作，设立预算外资金总会计，保证预算外资金核算及时、准确、完整。
第五章 监督和检查
第三十条财政部门应建立健全预算外资金管理制度，加强对各单位收取和使用预算外资金情况的日常监督和检查。
第三十一条人民银行应加强预算外资金帐户的开设和管理工作，监督各单位和有关开户银行按照规定开设帐户和划拨资金。
第三十二条审计部门应严格审查预算外资金收支决算，对预算外资金收支和管理情况进行审计监督。
第三十三条财政、物价部门应依法加强对收费项目、范围、标准和票据使用情况的监督和检查。
第三十四条各单位应当接受有关部门对预算外资金收支情况的监督检查，如实提供有关会计资料，不得拒绝监督检查或者隐瞒真实情况。
第六章 法律责任
第三十五条违反本办法规定，有下列行为之一的，依据《吉林省收费罚款没收财物管理条例》给予下列处罚：
（一）擅自设立预算外资金收取项目、扩大收取范围或者提高收取标准的，由财政、物价或者审计部门责令其退还或者没收其全部违法所得，并视其情节，处以违法所得２倍以下的罚款；
（二）不使用财政部门印制或者监制票据的，由财政部门收缴法票据，并视其情节，处以５０００元以下罚款。
第三十六条违反本办法规定，有下列行为之一的，由财政或者审计部门收缴违法资金，并依据《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》予以处罚：
（一）预算外资金未全部缴入财政专户，截留、坐支或者挪用预算外资金收入的；
（二）擅自扩大预算外资金支出范围、提高支出标准的；
（三）用预算外资金滥发奖金、津贴、补贴和实物的。
第三十七条违反本办法规定，有下列行为之一的，由财政或者审计部门按照下列规定予以处罚：
（一）预算外资金用于计划外房地产投资和股票、期货等交易活动的，收缴全部违法资金，并处３万元以下罚款；
（二）预算外资金用于固定资产投资或者购买专控商品，未经财政部门审批的，责令改正，予以警告，并处１０００元以下罚款；
（三）预算外资金收入未纳入财务机构管理，帐外设帐，公款私存的，收缴全部违法资金，予以警告，并处１０００元以下罚款；
（四）未经批准，擅自开设预算外资金帐户的，责令其撤销帐户，予以警告，并处１０００元以下罚款。
第三十八条违反本办法规定，拒绝监督检查或者隐瞒真实情况的，由监督检查部门责令改正，并予以警告。
第三十九条对违反本办法规定的直接责任者和有关领导人员，视其情节，由其所在单位、上级主管部门或者监察部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第四十条当事人对行政处罚不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可申请人民法院强制执行。
第四十一条预算外资金管理和监督人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第七章 附则
四十二条预算外资金管理的具体实施办法由省财政厅根据本办法和国家有关规定另行制定。
第四十三条本办法自发布之日起施行。