如何加大监外执行监督力度的几点思考

李文海

　　监外执行检察监督是人民检察院依法对管制、及缓刑、暂予监外执行、假释、剥夺政治权利等监外执行活动的合法性进行监督。监督的意义在于避免和减少又犯罪行为的发生，维护社会治安秩序的稳定，确保监外刑罚执行的实效。监外执行的罪犯身份复杂，大多人身自由不受限制，因此监外执行带有较强的社会性，对其监督就比较复杂。本人长期在基层检察院监所部门工作，通过对开展监外执行专项治理活动所积累的经验，并在查阅相关材料的基础上，就基层检察院如何加大监外执行力度谈一点自己的想法，以便于指导和促进工作发展。
　　一、 当前监所检察工作中对监外执行五种情形监督不力
　　（一）对监外执行人员的底数不清楚。除了从本院起诉部门能了解部分情况外，法院怎么判监所部门无从知道，法律规定缺乏必要的监督惩处措施，而且比较原则，没有必要的强制手段。
　　（二）对监外执行人员的改造情况不了解，底数不明，心中无数。由于监督机制不健全，在很大程度上制约了监所检察工作的正常开展。监所检察部门对各诉讼阶段法律文书的持有数低，如：拘留证、逮捕证、换押证、不批准逮捕证、释放（变更强制措施）通知书、延长羁押期限和法院的判决书等，由于法律或解释没有明确的规定，所以这些法律文书监所部门均没有，要想监督，只能到监管部门或办案单位查找文书并从中发现是否违法。如果有关部门高兴就配合监所部门，不高兴或不负责任提供有关情况，这还真拿他没有办法，所以就无法知道监外执行人员的改造表现如何，从而给该项工作带来很大的难度。
　　（三）检察机关监督检察职能没有充分发挥。监外执行检察是监外罪犯再犯罪控制的最后一道防线。但监所检察部门一直高度重视对监管场所内的执行监督，忽视甚至无视监外执行监督。在监外执行检察中，往往处理不好敢于监督与善于监督的关系。
　　1、对人民法院、公安机关、监管部门的违法行为，不敢或不愿检察纠正；
　　2、检察机关发现违法违规情况，只能向有关部门提出纠正意见或发出纠正违法通知书，而检察建议和纠正违法通知书是否被采纳往往取决于被纠正单位的认识态度,如果检察建议和纠正违法通知书不被采纳，由于法律没有赋予检察机关采取强制措施的权力，只能提请有关部门解决,使得监督流于形式,影响监督权威；
　　3、监督方法不科学，要么浮在面上，发现不了问题，要么一沉到底，对公安机关的工作大包大揽，事倍功半；根据刑诉法及有关规定，对监外执行罪犯的思想、改造表现等具体的监督考察工作，应由执行机关即当地派出所来做。检察机关的职责是依法对执行机关执行判决、裁定的情况进行检察监督，而当前有的派出所单纯认为监外执行罪犯的管理由检察机关的监所检察部门直接负责。检察机关规定的有些考察方式实际上造成了部门职责交叉，加之监所检察部门人力有限，监管工作点多线长面广，使直接考察监外执行罪犯显得力不从心。
　　4、客观上存在一些不利于检察监督的因素。例如，《刑诉法》规定人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准机关；认为假释裁定不当的，应当在收到裁定书副本后二十日以内向人民法院提出书面纠正意见，但却没有规定决定机关和人民法院必须在作出决定或裁定后多长时间内将法律文书送达检察机关，有的在半年以后才送达甚至根本不送达，造成了检察监督的严重滞后。
　　（四）立法存在缺陷，未制定统一的管理监督机制。目前对监外执行的相关立法存在缺陷，执行主体不明确。如宣告缓刑的，刑法第七十六条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期内由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合……”而刑诉法第二百一十七条规定：“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。”到底由谁组织实施监督考察说法不一、责任不清，这样势必形成公、检、法三机关相互推诿、扯皮的不良现象。
　　二、完善监外执行监督的几点思路
（一）利用专项行动，夯好数据、材料基础
近年来，高检院在全国范围内深入开展了几次核查纠正监外执行罪犯脱管、漏管专项行动。检察机关应充分利用本次专项行动确立检察机关的监督地位，准确掌握好监外罪犯的数据、材料，为以后进一步实施监督夯好基础。
　　1、争取领导重视，加强协调落实
　　检察机关应在专项行动当中，争取政法委的重视，由政法委及时召集相关职能部门召开动员会议，提高思想，统一认识。成立由委政法委书记、综治办主任组长的专项行动领导小组，下设办公室，制定工作方案，明确指导思想、目标任务、步骤方法和工作要求，并从人员、经费、装备上为专项行动的开展给予充分保障；并由委政法委的领导和综治办的牵头下，通过召开联席会议、现场协商、函来函往、编发简报等方式积极主动加强与政法各部门的沟通联系。
　　2、利用文件优势，准确掌握数据材料
　　利用专项行动领导小组办公室设在检察院的优势，指挥专项办工作人员以“分组包所”形式，分成工作小组分别到辖区内的派出所进行督导检查：督促社区民警将在册、脱管、漏管的监外罪犯召回在《监外执行罪犯核查登记表》上签名，并进行有效监管；及时将收到的监外罪犯资料转交辖区派出所建档列管；对脱管、漏管监外罪犯较多的派出所进行多次检查、重点督查；对检查中发现的问题及时提出整改意见，并报其上级主管部门抓好落实。并将由派出所复制回来的数据、材料存在检察院，为以后更好地实施监督打好基础。
　　（二）科技强检，建立数据库监控网络。
在以后的工作中，应在监外罪犯出来，公安机关建立档案时，检察机关复印相关材料并让监外罪犯填写《监外执行罪犯核查登记表》；罪犯到期时亦在上表中签名。鉴于监外执行工作点多、线长、面广、不易管理等特点，要靠科技提高检察工作效率，建立健全监控网络，运用包括管理软件在内的高科技手段，建立监外执行、考验期罪犯检察数据库，将监外罪犯的基本情况、犯罪事实、监管情况及个人表现等信息，均输入微机，掌握监外罪犯的底数，并做到适时更新，实现从源头到执行结束的全程同步监督。
　　（三）注重监督方法，树立监督权威
　　1、应当改变检察机关提出检察建议和纠正意见的效力状态。需要在相关刑事法律法规中规定检察机关在通过法定程序，以法定手段对违反诉讼程序的行为提出纠正意见后，被监督的刑罚执行机关必须做出法律规定的反应，即制止违法行为或追究违法者的相应责任，然后将纠正违法行为的情况报告检察机关，由检察机关做出进一步的审查。另外，规定如果发生刑罚执行机关对检察机关提出的纠正意见不作为的情况，检察机关可以直接追究该刑罚执行机关的责任。只有在规定检察机关监督具有权威的情况下，检察人员才能利用这把利剑敢于监督、善于监督。
　　2、应当将刑罚执行检察监督由事后监督变为全程监督。现在检察监督属于事后监督，常常难以堵塞刑罚执行中发生的许多问题，因此可以考虑建立检察机关的随时介入制度和检察机关与罪犯的随时约谈制度。所谓随时介入制度是指对于与刑罚执行有关的活动，检察机关可以随时介入并要求刑罚执行机关提供相关资料接受检察，执行机关有义务提供资料并接受检察，这种随时介入制度包括对监外执行的呈报和审理工作。同时检察机关要将其与刑罚执行的定期检查结合，并报上级检察机关备案。而所谓监察机关与罪犯的随时约谈制度是指检察人员有权随时约谈在押罪犯，了解刑罚执行机关在监管活动中是否存在违法犯罪问题，在押罪犯也可以约见检察人员反映情况。这项制度有着赋予服刑罪犯“告诉”的权利的效果，它实际上是在监督过程中对服刑的罪犯的力量的运用。通过建立这两项制度，不但可以拓宽检察机关发现违法犯罪的渠道，制约刑罚执行机关滥用刑罚执行权，而且罪犯的合法权利也能获得更好的保护。应当扩大监所检察部门在职务犯罪案件中的侦查管辖权。应严肃查处监外执行呈报、审理和执行当中的职务犯罪案件，将检察机关追究犯罪的职能和监所检察监督的职能结合起来是提高法律监督权威性，以达到净化执法环境的目的。
　　3、正确定位刑罚执行检察监督工作，重点加强对考察机关工作的监督。检察机关不是监外执行的考察主体，也不是监外执行的帮教组织，作为执行监督机关，要对考察机关的工作进行监督、督促和检查；明确目前的考察监管机关是公安机关。一是加大对监外执行罪犯执行的监督考察力度，督促执行机关更好地落实监管措施。要监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实，帮教组织是否建立并发挥作用，促使执行机关严格执法，切实履行监管职责。对监督管理活动中的违法行为，及时向执行机关提出纠正意见；对监外执行考察不力的单位或者工作中的漏洞，也要发出相应的检察建议；二是监所检察部门每半年会同公安机关对监外罪犯开展一次联合检查，不定期开展抽查，发现存在脱管漏管和丧失监外执行条件仍未收监等违法现象应及时纠正、建议；三是监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作。四是要加强对监外执行中违法行为的查处，尤其要着重查办牵涉其中的职务犯罪案件；五是要积极配合相关部门对监外执行罪犯重新犯罪进行打击，及时审查批捕，依法提起公诉。
　　（四）、积极探索和建立“社区矫正”平台。
　　当前监外执行罪犯缺乏一种改造教育的环境和平台，管理教育机关只管不教，大大的背离了刑法执行的宗旨。鉴于此种情况，应积极探索和建立“社区矫正”教育平台，采取有效措施，做好监外执行罪犯的监管工作。
四川省成都市人大常委会


成都市水资源管理条例


（1991年10月18日成都市第十一届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过
1992年5月27日四川省第七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准
2013年1月5日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第三十七次会议修订
2013年4月2日四川省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议批准）



目录

　　第一章总则
　　第二章水资源规划和开发利用
　　第三章水资源保护
　　第四章取水管理
　　第五章法律责任
　　第六章附则

第一章总则

　　第一条为了加强水资源管理，合理开发、利用、节约和保护水资源，实现水资源可持续利用，适应经济社会发展和生态建设的需要，根据《中华人民共和国水法》等有关法律、法规的规定，结合成都市实际，制定本条例。
　　第二条在本市行政区域内规划、开发、利用、节约、保护和管理水资源，防治水害，适用本条例。
　　本条例所称水资源，包括地表水、地下水、再生水。
　　第三条水资源管理应当遵循统筹规划、合理开发、高效利用、全面节约、强化保护的原则，科学协调生活、生产和生态用水。
　　第四条市和区（市）县人民政府应当将水资源管理纳入本级国民经济和社会发展规划，建立和完善水资源规划、开发、利用、节约和保护机制，促进水资源可持续利用。
　　第五条依照分级管理权限，市水行政主管部门负责全市水资源的统一管理和监督工作。
　　区（市）县水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。
　　市和区（市）县人民政府有关部门应当依照各自职责开展本行政区域内水资源管理的相关工作。
　　第六条任何单位和个人都应当遵守水资源管理的法律、法规，增强节约和保护水资源意识,并有权劝阻、举报违反水资源管理的行为。
　　第七条对在规划、开发、利用、节约、保护以及管理水资源和防治水害工作中做出突出成绩的单位或者个人，市和区（市）县人民政府可以给予表彰和奖励。

第二章水资源规划和开发利用

　　第八条市和区（市）县水行政主管部门应当会同规划、发展改革、环境保护、建设、农业、林业和园林等行政部门，依据流域、区域规划和上一级水资源规划，编制本行政区域内的水资源综合规划和专业规划，报本级人民政府批准后执行，并报上一级水行政主管部门备案。
　　第九条水资源综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城乡总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。
　　国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、水电开发规划、重大产业布局等，应当进行水资源论证，并与区域和流域水资源的承载能力相适应。
　　有关部门编制各项专业规划涉及水资源的，应当征求水行政主管部门的意见。
　　第十条开发利用水资源，应当依照水资源综合规划和专业规划实施，坚持总量控制和计划用水，首先满足城乡居民生活用水，科学配置农业、工业和生态用水。优先开发利用地表水，严格控制开采地下水，推广利用再生水。
　　第十一条市和区（市）县人民政府应当以水资源综合规划和专业规划为依据，建设各类水源工程，提高水资源利用效率。
　　鼓励农村集体经济组织及其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上兴建蓄水池、山平塘、石河堰等小型水源工程，合理集蓄利用雨水资源。
　　鼓励社会各界参与水资源的开发利用。
　　第十二条市和区（市）县水行政主管部门应当提高调蓄洪水的能力，发挥综合效益。
　　第十三条市和区（市）县人民政府应当采用、推广集雨新技术，科学开发利用雨水资源。
　　第十四条市和区（市）县人民政府应当加强政策引导，加快推进城镇再生水利用工程建设。再生水的水质应当达到国家标准，分级分类使用。
　　再生水供水管网和设施覆盖范围内的园林绿化、道路清洗，应当使用再生水。
　　河湖景观补充水，应当优先采用再生水。鼓励住宅小区、公共建筑广泛利用再生水。

第三章水资源保护

　　第十五条市和区（市）县人民政府应当加强水功能区生态水域、人工湿地和生态廊道建设，保护水生态系统，促进水生态自我修复，提高水体自然净化能力。
　　第十六条市和区（市）县人民政府应当实施公益林建设，提高河、渠、湖、库等水域周边的植被覆盖率，涵养水源，防治水土流失，改善生态环境。
　　第十七条市和区（市）县水行政主管部门应当按照水功能区水质要求和水环境容量，核定该水域纳污负荷量，向环境保护行政主管部门提出该水域限制排污总量的意见。
　　环境保护行政主管部门应当制定该水域排污总量控制指标，分解落实到排污单位，并监督执行。
　　第十八条市和区（市）县水行政主管部门应当依照分级管理权限，核定各类水利水电工程最小下泄流量，并监督执行。
　　各类水利水电工程下泄流量不得低于最小下泄流量。
　　第十九条在河、渠、湖、库等水域从事养殖、旅游、水上运动、餐饮等活动所产生的垃圾和废弃物，应当集中处置；产生的污水，应当收集处理，达标后按规定排放。
　　不得降低水功能区水质类别和使用功能，不得在水域周边填埋、堆放、存储固体废弃物和其他污染物。
　　第二十条河流生态修复应当采取生态护岸、合理配置水生生物等综合措施，改善河流水质，提高水体自然净化和修复能力。
　　第二十一条乡（镇）人民政府应当依照属地管理原则履行水资源保护职责，加强对面源污染防治的宣传，指导农业生产者改进种植和养殖技术及方式，引导农业生产者科学确定畜禽、水产养殖密度，推进农村生活污水、养殖废水、垃圾及秸秆的收集处理与综合利用。
　　第二十二条城市广场、公园、道路隔离带和绿地设施建设应当采用有利于雨水渗透的建筑材料，推广采用低洼草坪，增加地下水补给。
　　公共供水管网覆盖的区域，确需开采地下水的，应当进行科学论证，依法取水。
　　取水工程设施形成的深井，应当在取水许可到期后，按取水许可要求对深井采取封、填处理措施，防止地下水污染。
　　第二十三条市和区（市）县人民政府应当建立并健全水资源管理信息系统，促进水资源管理智能化。
　　第二十四条市和区（市）县人民政府应当采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。
　　市和区（市）县人民政府应当实施备用水源工程建设，预防饮用水源突发事件，保障城乡居民正常生活。
　　第二十五条市和区（市）县人民政府应当建立并健全水资源保护补偿机制，促进水源地保护区经济社会发展。

第四章取水管理

　　第二十六条单位或者个人需要直接取用水资源的，应当按照国家取水许可规定，向水行政主管部门申请办理取水许可证。
　　水行政主管部门应当根据总量控制与定量结合的要求，按照统筹规划、合理开发、科学控制、综合利用、持续高效的原则，结合用水定额，核定取水户的取水量，下达取水计划并监督实施。
　　第二十七条依照分级管理权限，市和区（市）县水行政主管部门应当依照下列标准审批取水申请并核发取水许可证：
　　（一）地下水日取水量三千立方米以下的，地表水日取水量二万立方米以下的，由取水口设施涉及水体所在区（市）县水行政主管部门审批；
　　（二）地下水日取水量三千立方米以上五千立方米以下的，地表水日取水量二万立方米以上三万立方米以下的，经取水口设施涉及水体所在区（市）县水行政主管部门初审同意后，报市水行政主管部门批准。
　　第二十八条新建、改建、扩建的建设项目需要取水的，建设单位或者个人应当委托具有相应资质的单位进行水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。
　　地下水日取水量小于三百立方米或者地表水日取水量小于二千立方米，对周边环境影响较小的建设项目，建设单位或者个人应当委托具有相应资质的单位填写建设项目水资源论证表。
　　未进行水资源论证或者论证未通过的建设项目，审批机关不得批准，建设单位不得擅自开工建设和投入使用。
　　第二十九条实施施工降水的，应当在实施施工前，向有管辖权的水行政主管部门提交取水申请书、建设项目施工许可证复印件以及论证通过的专项降水设计，获得批准之后实施施工降水。
　　水行政主管部门应当在受理施工降水申请手续后的十五个工作日内作出是否批准的决定；取水工程应当经水行政主管部门验收合格并核发取水许可证后，建设单位或者施工单位方可取水。
　　鼓励建设单位有效利用施工降水。
　　第三十条取水单位或者个人应当安装取水计量器具，依照相关法律、法规的规定进行检定，保证计量器具的准确性。
　　取水计量器具发生故障不能正常运行的，应当在二十四小时内告知水资源费征收单位，并及时修复。水资源费征收单位应当在接到报告后二十四小时内到现场核查。维修期间需继续取水的，应当依照水泵额定流量和不间断运行时间计算其取水量。
　　施工降水不安装取水计量器具的，应当按照许可井数、水泵额定流量和不间断运行时间计算其取水量。
　　第三十一条取水单位或者个人应当按照水行政主管部门下达的取水计划取水，并依法交纳水资源费。对超出计划的取水量，水行政主管部门应当依照下列标准实行累进加价收费：
　　（一）超计划取水百分之十（不含百分之十）以下的，超计划部分水资源费加价一倍；
　　（二）超计划取水百分之十至百分之三十（不含百分之三十）的，超计划部分水资源费加价二倍；
　　（三）超计划取水百分之三十以上的，超计划部分水资源费加价三倍。

第五章法律责任

　　第三十二条违反本条例第十八条第二款规定，各类水利水电工程未按最小下泄流量标准下泄流量的，由市或者区（市）县水行政主管部门责令其限期改正；逾期仍不改正造成轻微危害的，处一万元罚款；造成较大危害的，处三万元罚款；造成严重危害的，处五万元罚款，并承担由此造成的经济损失、恢复河流下泄流量。
　　第三十三条违反本条例第十九条第二款规定，降低水功能区水质类别和使用功能或者在水域周边填埋、堆放、存储固体废弃物和其他污染物，由水行政主管部门责令改正，限期采取补救措施。对水域使用功能造成较大影响的，处五万元罚款；对水域使用功能造成严重影响的，处十万元罚款。
　　第三十四条违反本条例第二十八条第三款规定，未进行水资源论证或者论证未通过，建设单位擅自开工建设或者投入使用的，违反第二十九条第二款规定，施工降水无证取水的，由水行政主管部门责令停止违法行为，并处三万元以上十万元以下罚款。
　　第三十五条违反本条例的其他行为，法律、法规已有规定的，从其规定。
　　第三十六条行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分。

第六章附则

　　第三十七条本条例自2013年10月1日起施行。