《美国纠纷解决替代机制的新发展及对我国的启示》
武汉大学法学院 霍文丽 430072

纠纷解决替代机制又称非诉讼纠纷解决机制（普遍采用的英文缩写是ADR）起源于美国，是对诉讼之外的一系列纠纷解决程序的统称，主要包括协商、调解和仲裁三种基本类型。现如今世界各国都不同程度的面临着诉讼数量激增、诉讼费用高居不下、诉讼程序一再迟延的困境，ADR的产生对缓解这种紧张状况起到了积极作用。以高诉讼率著称的美国，90%以上的纠纷都是通过非诉讼方式解决，并且已经形成了一整套完善的纠纷解决体系，这对化解社会矛盾，定纷止争起到了不可估量的作用。然而在我国，随着法治建设的深入开展，“法律至上”的观念深入人心，以前冷冷清清的人民法院，如今是门庭若市。人们将诉讼视为最为权威、公正的纠纷解决方式，遇事便对簿“公堂”，满以为这样就是拿起了法律武器捍卫了自己的权益，未免失之偏颇。诉讼的滥用只会导致有限诉讼资源的浪费，使法院不堪重负；另一方面加剧自我本位和对抗心理，弱化宽容与协作的美德，不利于社会秩序的稳定与和谐。人类社会充满了纷繁复杂的利益冲突，各种冲突具有不同的性质和轻重缓急，解决冲突和纠纷的方式应该也必然多样化，单一的诉讼模式根本不能满足现代法治的需要。上世纪90年代至今是美国ADR发展最为迅速、改革步伐最大的时期，1998年10月克林顿总统签署了《ADR法案》，进一步推动了其利用，并授权联邦地区法院制定具体实施细则。他山之石，可以攻玉。下面将主要介绍美国纠纷解决替代机制晚近的几点新发展，希望能对我国的法律工作者有所启发。
一、诉讼与非诉讼纠纷解决机制进一步融合
1925年美国《联邦仲裁法案》通过以前，美国法院一直对纠纷解决替代机制持排斥态度，要么拒绝承认与执行其裁决，要么把合同中的仲裁条款视为可任意撤消的。但在经历了七、八十年代 “诉讼爆炸”、积案如山的巨大压力之后，法院清醒的认识到必须寻找其他纠纷解决方式来分担诉讼的压力，实现纠纷的分流。因此一改对仲裁、调解等非诉讼方式的敌视态度，主动将它们与法院诉讼相结合，增强了法院对案件的宏观调控能力，还创设了“法院附设仲裁”、“调解—诉讼”、“早期的中立评估”、“小型审判”、“和解会议”和“聘请法官”等新颖多样又各具特色的纠纷解决程序。这些程序并非相互孤立，通常都是根据个案在法院的指导下穿插灵活运用。在美国许多地区，法律明确规定当事人在寻求司法救助之前，必须尝试ADR中的一种或多种解决方式，并把它作为提起诉讼的一个必要条件，如明尼苏达州法院规约的规定。
其中“法院附设仲裁”和“调解—诉讼”是被美国各地区法院普遍采用的两种形式。“法院附设仲裁”发展最为成熟，在宾夕法尼亚州，每年通过这种方式处理的案件多达35000件。它不同于传统意义上的仲裁，大多是法院强制进行的，而不是根据当事人的仲裁协议而展开；所作裁决也不是终局性的，如密歇根州联邦地区法院规定，当事人中任何一方可以在裁决作出后的30天内向联邦地区法院起诉。法院在整个过程中积极参与，为其提供仲裁员名单，送达文书。“调解—诉讼”有点类似我国司法实践中的法院调解，最大的不同就是我国的法院调解完全出自当事人自觉自愿，在美国则大多是强制性的，如离婚、劳动纠纷和小额债务纠纷等。需要指明的是，这种强制仅限于参与的强制，而不是指当事人必须接受处理结果，也不意味着剥夺当事人的诉权。诉讼与非诉讼纠纷解决方式的综合运用，使得在美国只有不到5%的起诉案件真正进入审判程序，大大降低了诉讼成本，避免了冲突升级。
二、调解制度飞速发展
上世纪90年代调解在美国获得了飞速发展，数量成爆炸性增长，尤其在涉外案件中，且发展得更加专业化。甚至有人担心它会威胁到仲裁业的生存。调解制度如此火爆当然有其独特的优势。首先，调解以妥协而不是对抗的方式解决纠纷，有利于维护需要长久维系的商业关系和人际关系；其次，调解更快捷，更简易，甚至干脆省去了某些调查取证及文字记录的工序；再次，在法律规范相对滞后的情况下，调解不必局限于法律的条条框框，允许当事人自主选择适用的实体规范，如地方惯例、行业习惯和标准等，作出的结果更加符合商业惯例和道德标准。最后，调解更加私秘，结果的具体细节不被公开，更能保护当事人的隐私和商业秘密。
美国调解的大量使用还有两个重要原因，第一，在设立了“法院强制调解”制度的法院，法官会要求争议双方在进行诉讼之前首先利用调解解决争端，若调解不成，再行起诉。第二，仲裁机构也把调解看成是促进争端解决的工具之一，尝试着把仲裁与调解相结合。最初这是中国涉外仲裁机构处理涉外民商事案件的独特做法，现在已被世界上许多国家所借鉴。美国仲裁协会（AAA）规定的标准仲裁模式中就包括调解—仲裁混合方式（mediation-arbitration hybrids）。AAA甚至用经济手段来刺激当事人使用调解，例如调解收取的费用十分低廉；又如若调解并没有完全解决争端，AAA将会把调解费用直接充入接下来在AAA进行的仲裁费用中，以减少当事人的开销。
三、ADR的服务质量不断提高
法律虽然给ADR制定出了合理的框架，但在实际操作中，仲裁员、居中调停者或第三人的专业经验、道德品质以及驾驭技巧显得尤为重要。美国最权威的非营利性仲裁服务机构美国仲裁协会（AAA），多年来不断尝试对仲裁员评选制度进行改革。过去AAA仲裁员名单中的人员大多是自愿的、非固定的、低回报的。他们有着不同的职业背景和教育背景，这使得仲裁员质量参差不齐。为改变这种状况，AAA大量减少了仲裁员的数量；提高了对法律从业经验的要求；制定了更加严格的职业培训计划。在仲裁员的选择与评估过程中更多的听取了客户的意见。在分配案件时，根据其以往工作的法学领域、学术专长及熟悉的法律地域综合考虑，大大提高了其工作质量。
此外，这十几年来美国营利性的ADR服务机构、ADR咨询中心如雨后春笋，专业性的从业人数大幅增加，与老牌的仲裁、调解机构展开了激烈的竞争。这些公司下大力气对自己的律师、专长及成功案例进行广告宣传。愈加激烈的市场竞争促使每个ADR机构不断完善自我，推陈出新。无形中也提高了ADR行业的整体水平。当然，竞争的最大的受益者还是广大民众。
四、律师和当事人对ADR的态度大为改观
很多时候，律师常常被看成美国大片中的“英雄形象”，用尽全身解数在法庭上与对手唇枪舌战。这种品质也往往被其当事人所赞赏，乐意投入大把的钞票与“敌人”一决高低。所以长久以来，若律师向其顾客推荐使用非诉讼方式温和的解决矛盾，常常会被看成是懦弱无能的表现。这种传统观念使得ADR的普及率大打折扣。如今情况则大不相同，大量的营利性和非营利性的ADR服务机构成立，一大批经过专业训练的拥有丰富ADR经验的律师涌现，使更多的律师或咨询机构敢于并乐于向顾客建议使用ADR。理由很充分，在美国使用ADR不但可以节省近65%的诉讼费用，还可以将耗时几个月甚至几年的诉讼时间缩短至三、四个星期。此外当事人不会再为把案件交给一个完全陌生的代理人而担心，而是能更加积极主动的参与到整个纠纷解决过程中来，发表自己的看法和意见。这也是越来越多的企业和个人放弃打官司转而选择ADR的主要原因。
五、对我国的有益启示
美国纠纷解决替代机制的发展经历了长期实践摸索到逐步完善的曲折过程，长久以来奉行的以法院为中心而否定自力救济的经典法治理念，随着社会的发展发生了重大的变化，表现出一条否定之否定的发展轨迹。曾经极力推行以司法诉讼为社会调整之最高和最佳的美国，在面对“诉讼爆炸”的现实危机之时，最终采取了以多元化的纠纷解决机制替代和补充司法中心地位的应变措施，其影响波及澳大利亚、英国、德国、日本等主要西方国家。我国正处于社会主义建设初期，更加需要一个和谐稳定的内部环境来发展经济，“滥诉”和“好诉”只会增加社会的不稳定因素，浪费有限的社会资源。吸收和借鉴他国的经验教训，可以作到未雨绸缪，以免亡羊补牢之苦。儒家文化崇尚以和为贵、以和为美，以和为善。中国的调解制度古已有之，源远流长。3000多年前的西周奴隶社会已经在官府制度中专设调解官，2000多年前的秦汉时期已建立起“乡官治事”的调解制度，把诉讼外的调解规定在乡、镇一级，此制度一直沿用至今。新中国的人民调解制度相当发达，具有宪法地位，在其鼎盛时期的20世纪80年代，年处理纠纷量是一审民事案件的17倍之多。但近几年由于社会组织结构发生了根本变化，人员的流动性、复杂性不断加剧，基层调解停留在相对萧条的状态，利用率不高。为了摆脱这种状况，2002年9月司法部和最高人民法院专门就人民调解问题召开了全国性会议，最高人民法院对人民调解协议的效力作出了专门的司法解释，司法部制定了规范人民调解工作的规章。这些举措说明了我国政府对非诉讼纠纷解决机制的高度重视。在未来的实践中，我们的司法部门还应勇于借鉴国外先进经验，大胆创造纠纷解决的新形式；对传统的人民调解制度进行改革，使其从粗放性的、规范性较低的简单形态上升到法治层面上来；加强对从业人员的管理培训，更好的为人民服务。
当今世界的时代理念正在发生转变，从冷战走向协作，从对抗走向对话，从单一价值走向多元化，从胜负之争走向双赢结局。小到一个家庭，大到国际社会，人们比以往任何时候都更注重交流与合作、尊重与宽容，这不仅仅是人类文明的进步，也是法治的进步。非诉讼纠纷解决机制恰恰迎合了这种时代理念，其发展前景不可限量。

参考文献：
1，范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社 2000版
2，Stephen K. Huber and E. Wendy Trachte-Huber，International ADR in the 1990's: the Top Ten Developments，Houston Business& Tax Law Journal，2001
3，Hon.Richard A.Levie,Recent Trends in Alternative Dispute Resolution, ADR Associates,LLC Washington,D.C.






江苏省宿迁市人民政府办公室


宿迁市政府办公室关于印发宿迁市旅游业管理办法（试行）的通知
宿政办发〔2008〕210号　　2008年11月12日



各县、区人民政府，宿迁经济开发区、市骆马湖示范区、苏州宿迁工业园区，市各委、办、局，市各直属单位：：
　　《宿迁市旅游业管理办法（试行）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
宿迁市旅游业管理办法（试行）
第一章 总 则
　　第一条　为了加强旅游业管理，保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业的健康发展，依据《旅行社投保旅行社责任保险规定》、《江苏省旅游管理条例》等有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 凡在本市行政区域内进行旅游资源开发和设施建设、从事旅游经营、参与旅游活动及管理的单位和个人，应当遵守本办法。
　　本办法所称旅游业，是指利用旅游资源和旅游服务设施，从事旅游招徕、接待，专门为旅游者提供游览、交通、住宿、餐饮、购物、文化娱乐、休闲等服务的行业。
　　本办法所称旅游资源，是指具有游览、观赏价值的自然景观、人文景观、历史遗迹。
　　本办法所称旅游经营者，是指专门或者主要经营旅游业务，取得合法资格从事经营活动的单位和个人。
　　第三条　各级人民政府要加强对旅游经济发展的领导，将旅游业作为国民经济和社会发展的重要行业，制定切实有效的鼓励扶持政策，按照“谁投资、谁收益”的原则，鼓励和引导国内外各种经济组织或者个人开发旅游资源，建设旅游项目，兴办旅游企业，从事旅游经营活动。
　　第四条 各级人民政府要建立旅游产业发展协调制度，定期召集有关部门研究旅游业发展的重大事项，协调解决跨地区、跨部门的旅游资源开发与利用、旅游线路规划、旅游产品宣传和推介、旅游客源开拓等问题，促进旅游业发展。
　　第五条　市、县（区）级旅游管理部门负责本行政区域内的旅游行业管理工作，依法履行行政监督管理职能。
　　市、县（区）人民政府有关行政管理部门，应当依法履行各自职责，支持、配合旅游管理部门做好旅游管理和服务工作。
　　第六条　各级人民政府要鼓励和支持旅游教育事业的发展，培养旅游专业人才。旅游主管部门要加强对全市旅游从业人员的培训，提高旅游从业人员的素质和服务质量。
　　第七条　充分发挥旅游行业各专业协会的社会中介作用。在政府管理部门领导下，各专业协会要在行业自律、规范市场行为、提高服务水平、培育企业品牌方面积极开展工作，为旅游业健康发展提供内在动力和支持保证。
　　
第二章 规划建设

　　第八条　开发旅游资源，建设旅游项目，必须坚持依法管理、统一规划、合理开发、永续利用的原则；坚持经济效益、环境效益和社会效益相统一的原则；坚持突出地方特色，发挥旅游资源优势的原则；坚持保护资源、节约用地的原则。
　　任何组织和个人不得破坏旅游资源；不得违反旅游发展总体规划进行旅游资源开发。
　　第九条　县（区）旅游管理部门应当根据《宿迁市旅游发展总体规划》和当地旅游资源状况，编制区域旅游发展阶段性规划和重点旅游项目建设详规，经本级人民政府批复实施。国家和省对审批权限另有规定的，按照其规定执行。
　　旅游发展规划应当符合城市总体规划、土地利用总体规划，并与文物保护、环境和资源保护、文化、宗教活动场所等规划相协调。
　　第十条　各级旅游管理部门在同级有关部门的配合下负责本行政区域内的旅游资源普查、评价工作，并建立旅游资源档案。
　　旅游资源的认定应当报本级人民政府审批，并予以公布，设立标志。有关部门应当明确保护单位和责任人，制定实施保护方案。
　　第十一条　新建旅游项目用地一律以挂牌方式公开出让。对新建、扩建、改建的旅游项目，有关部门在办理批准手续前需征求旅游管理部门的意见。
　　前款所称旅游建设项目，是指景区、旅游饭店、游乐场等大型旅游建设项目。
　　第十二条　旅游管理部门应当会同有关部门，负责旅游线路设置，参与旅游交通规划、交通基础设施标准的制定和旅游交通服务规范的管理，负责对专业从事旅游交通营运的车（船）公司的监督管理。
　　第十三条　各地旅游项目建设和区域性旅游资源开发，应当符合全市旅游发展总体规划和城乡建设规划，布局合理，特色鲜明，建筑风格与周围环境相协调。
　　开发旅游景区、建设度假区等大型旅游项目，必须事先书面征求旅游管理部门意见。
　　第十四条　鼓励、扶持具有地方特色和文化内涵的特色旅游项目、旅游商品、旅游纪念品的开发和生产经营。
　　禁止兴建宣传封建迷信、格调低下等有害旅游者身心健康的旅游项目。
　　
第三章 行业管理

　　第十五条　旅游管理部门负责本行政区域内的旅游行业质量标准的指导、执行、管理，旅游市场秩序的监督管理，整体旅游形象宣传促销，旅游统计，旅游信息发布，假日旅游管理。
　　第十六条　旅游经营者应当依法取得经营资格，遵守诚实信用、公平竞争、规范服务的原则和公认的职业道德。
　　旅游经营者的合法权益受法律保护；旅游经营者有权拒绝违反法律、法规规定的各种收费和摊派；有权拒绝无行政执法证件人员的检查；有权拒绝旅游者违反法律、法规和社会公德以及超出旅游合同约定内容的要求。
　　第十七条　旅游从业人员必须具备相应的专业技能，经旅游等行政部门考核合格后持证上岗。
　　旅游经营者应当完善内部管理制度，加强对从业人员的职业技能培训、职业道德教育和法律法规教育，不断提高服务质量。
　　第十八条　旅游经营者应当遵守价格法律、法规，公开服务项目，实行明码标价，诚信文明，保证服务质量。依法及时交纳有关税费。建立安全管理制度，配备必要的安全设备和设施，保证旅游安全运转。
　　第十九条　旅游经营者应依法经营、规范服务，不得有下列行为：
　　（一）不履行或者不完全履行与旅游者签订的合同；
　　（二）不按照国家标准、行业标准提供服务或者提供质价不符的服务；
　　（三）对服务范围、内容、标准等作虚假的宣传；
　　（四）引诱、纠缠和胁迫旅游者购买商品或者接受事先没有约定的服务消费；
　　（五）出售以假充真、以次充好的商品；
　　（六）危害旅游者人身和财产安全；
　　（七）法律、法规规定的其它侵害旅游者合法权益的行为。
　　第二十条　符合国家规定条件申办旅行社，应当向当地旅游管理部门申报，由旅游管理部门按照国家规定权限审批。
　　第二十一条　经营旅行社业务，应当取得《旅行社业务经营许可证》，然后向工商行政管理部门领取营业执照；未取得《旅行社业务经营许可证》的，不得经营或者以业务交流合作、咨询服务等名义变相经营旅行社业务。
　　第二十二条　旅行社应按照国家规定交纳质量保证金，不按规定足额交纳质量保证金的，不得经营旅行社业务。
　　旅行社必须参保旅行社责任险，应当为旅游者办理旅游意外保险，保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求。
　　第二十三条　旅行社应当与旅游者签订合同，提倡使用国家或者省发布的合同示范文本。
　　旅行社使用自制旅游格式合同的，应当事先送当地旅游、工商行政管理部门审查。旅游合同应就下列内容作出明确约定：
　　（一）旅游行程安排，包括游览景点线路、住宿标准、餐饮标准、娱乐标准、购物次数和时间、乘坐交通工具种类和档次等；
　　（二）旅游服务价格；
　　（三）违约责任。
　　第二十四条　旅游景区和旅游度假区在接受所属主管部门管理的同时，应接受旅游管理部门的行业管理和业务指导，积极参与旅游景区质量等级评定。
　　第二十五条　旅游景区和旅游度假区应按照《旅游景区质量等级的划分与评定》标准，设置交通、通讯、环境卫生和安全保障等必要的配套服务设施。
　　第二十六条　旅游景区应按照国家有关规定加强环境保护和卫生管理，保证污染物达标排放和卫生安全。建立完善的管理制度，加强对旅游景区周边环境卫生及经营摊点的管理，确保旅游景区环境整洁，不得出现纠缠旅游者购买商品的现象。
　　禁止在景区内圈地占点，妨碍旅游者观光、摄影。
　　第二十七条　旅游景区经营者应遵守国家关于旅游行业价格管理的有关规定，景区门票等价格应当实行明码标价制度，在景区售票处等显著位置公示。
　　景区套票、联票的价格应当低于各个相关景点单独门票的总和，由旅游者自愿选择，不得强行捆绑销售。
　　第二十八条　从事旅游服务业务的宾馆饭店可以依照国家有关规定申报星级。星级饭店必须按照国家规定标准提供相应的服务。
　　未评定星级的饭店，不得使用星级称谓进行广告宣传及其他经营活动。
　　星级饭店的评定，在旅游管理部门领导下组织实施。星级饭店应当接受旅游管理部门的业务指导、质量检查和年度复核。
　　第二十九条　导游人员从事导游活动，应当依法取得导游证，并自觉接受当地旅游管理部门的管理。无导游证不得进行导游活动。
　　导游人员进行导游活动，必须经旅行社委派，不得私自承揽导游业务或者以其它方式直接承揽导游业务，进行导游活动。
　　第三十条　导游人员进行导游活动时，应当佩戴导游证，做到举止文明，语言规范，服务质量符合国家标准。
　　导游人员不得有下列损害旅游者合法权益的行为：
　　（一）擅自增加、减少旅游项目或者中止导游活动；
　　（二）向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品；
　　（三）欺骗、胁迫旅游者消费或者与经营者串通欺骗、胁迫旅游消费；
　　（四）以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费或者其他物品；
　　（五）法律、法规禁止的其他行为。
　　第三十一条　导游人员进行导游活动，有权拒绝旅游者提出的侮辱其人格尊严或者违反其职业道德的要求。
　　第三十二条　从事接待旅游团队业务的旅游经营单位，由各级旅游管理部门负责实行推荐统一管理。
第四章 监督管理
　　第三十三条　旅游管理部门和其他有关部门在其职权范围内，加强对旅游资源保护开发、旅游项目建设和旅游经营活动的监督管理。
　　第三十四条　旅游管理部门要切实维护旅游者的合法权益，建立健全旅游投诉制度，设立旅游质量监督管理机构。其主要职责是：
　　（一）受理旅游者的投诉；
　　（二）受旅游管理部门的委托，监督管理旅游市场秩序，依法调查处理违法旅游经营行为；
　　（三）法律、法规规定的其他监督职责。
　　第三十五条　旅游质量监督管理机构应当建立健全旅游投诉制度，设立和公布旅游投诉电话，及时受理和处理旅游者投诉。
　　对旅游者的投诉，旅游管理部门应当在七日内作出是否受理的决定，决定受理的，应当在三十日内将处理结果答复投诉人；涉及其他部门管理范围的旅游投诉，应在五日内移交有关部门，有关部门应当在接到投诉之日起三十日内将处理结果答复投诉人，并告知旅游管理部门。
　　旅游管理部门接到旅游者投诉后，应当及时通知被投诉的旅游经营单位。被投诉方应当自接到通知书之日起十日内作出答复。
　　第三十六条　旅游监督管理人员执行公务时，必须出示统一规范的行政执法证件，依照法定程序，文明执法。
第五章 法律责任
　　第三十七条　旅游经营者违反本办法规定，损害旅游者合法权益的，应当依法承担民事责任。
　　第三十八条　旅行社和旅游饭店违反本办法第十九条第一款、第二款规定的，由旅游管理部门责令改正，给予警告，或者处以一千元以上二万元以下的罚款；情节严重的，责令其停业整顿；违反第十九条第三至七款规定的，由旅游管理部门或其他行政执法部门依据国家的相关法律、法规和规章的规定，给予相应的行政处罚。
　　第三十九条　违反本办法第二十六条第二款规定的，由旅游管理部门责令改正，没收违法所得，并处以一百元以上，一千元以下的罚款。
　　第四十条　违反本办法第二十一条、第二十二条、第二十九条、第三十条第二款规定的，由旅游管理部门依照国务院《旅行社管理条例》和《导游人员管理条例》的有关规定予以处罚。
　　第四十一条　违反本办法第二十三条第二款规定，损害消费者权益的，由工商行政管理部门责令改正，给予警告；情节严重的，处以一千元以上五千元以下的罚款。
　　第四十二条　违反本办法规定，属于公安、工商、质监、财政、物价、环保、国土资源、建设、城管、园林、交通、文化、卫生、安监、宗教等行政管理范围的，分别由上述部门依照有关法律、法规的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第四十三条　当事人对处罚决定不服的，可以依法申请复议，也可以直接向人民法院起诉。
　　当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
　　第四十四条　旅游管理部门工作人员以及其他有关部门工作人员在旅游行业管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
　　第四十五条　本办法自2008年11月15 日起施行。