关于围绕人民群众新期待
提高控申检察法律监督能力的实践与思考


党的十七大对检察工作关注民生，服务民生，提高法律监督能力，维护公平正义提出了明确要求。不久前相继召开的全国、全省检察长会议，对检察机关围绕新时期人民群众的新诉求、新期待提高法律监督能力做出了具体部署。在刚刚闭幕的全国两会上，“公正”成为了代表委员热议的话题之一。控申检察作为检察机关密切联系人民群众的桥梁和纽带，倾听人民群众新诉求、新期待的重要窗口，在检察机关服务和谐社会建设的伟大历史进程中，具有不可替代的作用。更重要的是，控申工作是检察机关执法的最后一道关口。在侦查、批捕、起诉等诸多环节中和人民法院生效刑事判决、裁定中出现冤错案件后，最终都需要在控申部门执法工作中得以纠正。从这一点看，控申部门在严格执法，加强监督，维护社会公平正义方面发挥着重要作用。下面结合我院工作实际，对控申检察工作围绕人民群众新期待、提高法律监督能力谈几点认识。
一、近年来临邑控申检察工作的几点探索
(一)强化控申检察软硬件建设。一是强化控申检察组织保障。为了切实提高控申检察工作的规范化程度，院里专门成立了领导小组。由检察长人组长，分管副检察长为副组长，靠上抓具体工作，控申、自侦、刑检、民行等业务部门负责人为成员，办事机构设在控申科。领导小组提请院党组研究制定了《涉检信访、举报接待处理办法》，形成了各部门分工协作、齐抓共管、责任到人、限时办理的工作机制。二是不断加大接访“硬件”设施投入。相继投资12万元，高标准整修了接待室、接访室和公开听证室，购置了电子触摸屏、液晶电脑，设置了公开接访电子显示屏，安装了电脑自动受理系统，开通了举报网站。三是健全信访联系机制。检察长亲自出面协调，与公安、法院、信访局等部门建立了横向联系机制，在县直有关部门、各乡镇聘请了26名联络员，不断加深信访工作的深度和广度。坚持每周检察长接访和预约接访，全省检察机关涉检信访集中整治专项活动期间，检察长全天候接待群众来访，对群众来访提出的问题，能够当场 解决的，当场予以解决。当场解决不了的，均给予热情耐心的解释答复，并落实到责任人限期办理，取得了较好效果。如2006年5月26日，德平镇西关村22名群众不服法院对村支书儿子故意伤害一案的判决结果，打着横幅到检察院集体上访。检察长明确表示，查清问题，限时反馈，使上访人当场打消了越级上访的念头。后经检委会研究讨论，认为法院一审量刑畸轻，依法提出抗诉，二审法院判决后，这起集体群访案件再没有出现反复。
(二)强化全国文明接待室创建工作。一是坚持“八不承诺”。在不断加大硬件设施投入的同时，要求办案人员用情办每一起案子，真诚对待每一位来访群众，真正做到“有访必接、有信必复、人要息诉、事要解决”。为此，我们郑重作出“八不”承诺：即热情接待不冷落，便利群众不怕难，一视同仁不歧视，有访必接不推委，热情服务不厌烦，严格纪律不泄密，公正司法不徇私，践行承诺不护短。二是创造性地开通了举报“绿色通道”，畅通控告申诉渠道。与邮政部门联合向全县公布，凡在临邑辖区内向检察院举报犯罪的信件，只要在信封右上角注明“举报信”二字，不用贴邮票，免费邮寄。三是建立接访工作“征求意见卡”，真诚接受群众监督。来访者可对接访人员的态度是否热情、言行是否文明、提供咨询是否明确、回答问题是否细致、处理结果是否满意等一一填写在卡内相应的栏目内，并可对接访工作提出意见和建议。如果来访者感觉当场有所不便，可带回去填写，然后用我们事先贴好邮票的信封直接寄给检察长。自1997年以来，临邑县院已两度蝉联“全国文明接待室”荣誉称号。
(三)强化创新涉检信访机制。实践中，我们依靠不断创新机制，走出了一条息诉罢访的新路子。一是尝试推行了与上访人签订《停访息诉协议书》制度。在检察院调查期间当事人停访停诉，检察机关承诺尽快调查处理。去年9月份，省院转来高检院关于王敬满不服公安机关不立案决定的函件。我们首先接触上访人，与其签定《停访息诉协议书》，然后马上责成专人处理此案。经调查，王敬满与当村干部的亲兄弟常年不和，进而发生殴斗，均致对方轻伤。公安机关以情节轻微，双方互有损伤为由没有立案。检察长与法院取得联系，由王敬满提起自诉，法院同意受理，王敬满愉快地接受了处理结果。二是诉讼手段与非诉讼手段并用。2000年，四川籍打工妹屈晓华在临邑打工期间与厂方发生纠纷，温州藉老板拒不支付2000元打工钱。由于屈晓华不懂法，错过了依法申请劳动仲裁的时效，一审二审都输了官司，最后到检察院申诉。鉴于生效判决并没有不当之处，老板已到上海发展，我们就通过温州商会临邑分会会长作工作，屈晓华终于领到了拖欠5年之久的血汗钱。三是举行听证会，通过公开听证处理申诉案件。如农村妇女李庆玲1999年9月因阑尾炎术后肠粘连，将医院诉诸法院，但无钱作医疗事故鉴定，极不情愿地接受了法院的调解，花费了6000多元的医药费只得到1500元的赔偿。因为手术造成的后遗症需继续治疗，医药费用不断增加，她不断向省、市、县有关部门上访申诉。我们在受理案件后，认为已经时过境迁，事实确实无法认定，就组织卫生行政部门和专专业人联合召开听证会，李庆玲对听证结果表示信服，决定罢访息诉。四是实行案件跟踪回访制度，彻底解决案件时息时诉的现象的发生。在工作实践中，我们发现案件时息时诉的现象时有发生，其原因是多方面的，有的因家庭困难，有的受其它案件的影响，有的是受他人的唆使。鉴于这种情况，我们在工作中不是一息了之，而是坚持回访考察。如我们对李庆玲回访考察时，与县卫生局领导的多次协商，共同捐资5000元帮助她度过难关，该村村民十余人鸣放鞭炮，送来“扶弱济贫，恩情似海，人民公仆，永暖民心”的锦旗，表达感激之情。五是试行律师参与接访，协助罢访息诉工作。通过检察长出面争取、协调，检察院与县司法局法律援助中心联合会签了《律师参与控申检察接访制度》，由县司法局指定二名律师参与检察机关的接访，为上访人提供法律服务和援助。一方面律师可以为上访人找到解决问题的合法途径，减轻上访人的讼累和国家机关的负担；另一方面，律师作为上访人的代理人，他们对案件的分析容易被上访人接受，有利于缓解上访人的敌对情绪，做好上访人的说服教育工作。
二、加大办案力度，切实发挥执法监督的职能作用
（一）进一步提高对控申办案重要性的认识。检察机关是国家的法律监督机关，履行法律监督的方式就是办理案件，因此，办案是履行法律监督职责的重要任务。控申部门是检察机关内设的一个综合性的业务部门，担负着重要的执法职责。控申办案工作既是维护公民合法权益的重要渠道，也是充分发挥控申部门的职能作用的主要渠道。控申部门应以 “强化法律监督，维护公平正义”为主线，突出重点，狠抓办案。以办案促执法，以执法促公平。通过办案为群众办实事，解决实际问题；通过办案履行监督职责，防止错捕、错诉现象的发生；通过办案加强对审判活动的监督，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究等司法不公现象的发生。
（二）抓办案工作要把案件质量放在首位。从多年的实践工作看，申诉赔偿案件比较复杂，工作难度很大。多数案件经过几次复查，许多证据已时过境迁，事实难查，证据难取。有的案件在处理上涉及很多部门，处理难度大；有的案件虽然已做出纠正处理的决定，但善后工作很难落实。控申案件的这些特点，决定了在办案中要有一种“实事求是、有错必究”的精神，不管怎么复杂，不管涉及到谁，不管涉及到多少涉案款项金额，都要依法公正处理。依法公正就要落实在证据上，有些案件虽经分析推理，原办案并没有错误，但落实到证据上时却又难以认定。对待这类案件也要按照法律规定的原则，该纠正就要纠正。要树立较强的监督意识，敢于监督，善于监督。要多调查研究，不断改进工作方法，促进工作开展。要研究新措施，创造性地开展工作，要在办案工作如何增加透明度上下功夫。可以运用听证会、公开程序等方式，让申诉人和申诉人周围的群众了解我们处理案件是公正的、合理的，以增强群众的信任感。只有这样，办案工作才能提高质量，办案工作才能取得良好的社会效果和法律效果。
（三）要突出办案工作的重点。一般情况下，对于控申管辖的案件，应做到件件受理，案案复查，按照办案时限正常办理。但对于一些情况特殊的案件，应该有所侧重。如检察长接待的案件；领导交办的案件；申诉人长期上访得不到解决的老户案件；重要刑事赔偿案件等。检察长接待日的接待案件，一定要办好。目前，人们对检察长接待日寄予很大希望，如果不及时依法妥善处理，检察长接待日就要失去作用，人们对检察机关就会缺乏信任。因此，应该重视这类案件的处理，做到件件有结果。对交办案件和老户案件，长期得不到解决的，应采取一定措施，抓紧办理，力争彻底息诉。控告申诉部门受理、办理案件重点是检察机关已做出决定的案件、这类案件，凡属受理范围的，都应受理，并应依法迅速办结。
要依照法律规定和高检院的有关规定加强初查工作。按照高检院的规定，初查是控申举报部门的一项办案任务。控申举报部门应积极地开展初查工作。初查必须按照初查范围进行，不应扩大初查范围，应注意初查方法，加大初查力度，对于检察长批准的初查线索，应认真进行分析，选准初查方向，制定详细得初查方案，提高初查成案率，保证初查效果。
关于案件管辖问题。一是服刑人员刑事申诉案件。这类案件，高检院已经明确划归控申部门管辖，应切实担负起来，研究这类案件复查的方法和程序，需要抗诉的，应与法院搞好衔接。二是是不服不立案案件的复查工作。办理不服不立案案件应按照高检院的分工，一律转侦查监督部门办理，这是高检院的一项新规定，应加强与侦监部门的沟通协调，制定相应的办法，使这类申诉案件能得到及时妥善的处理。
三、在控申检察工作中落实宽严相济政策
  落实宽严相济的刑事政策是适应检察工作新形势的需要，也是维护和保障群众切身利益，解决涉检信访息诉工作这一现实问题的需要。控申部门作为检察机关处理涉法上访和化解矛盾纠纷的窗口，贯彻“宽严相济”政策，妥善处理各类信访问题，最大限度地做好息访息诉工作尤为重要。
（一）落实宽严相济要以公正执法为前提，从源头上预防缠访、越级访的发生。在司法工作中，宽严相济并不是法外施恩，公正是第一位的。为了实现公正的目标首先要严格执行法律，不管是实体法还是程序法。除了严格执行法律之外，在执法方式方面要更加透明、更加公开，公开和透明是彰显司法公正的一个重要方式。分析重复访、越级访问题产生的原因，最主要的是执法不严，宽严相济体现不充分，信访人认为司法机关对该追究责任的不了了之，不该认定犯罪的认定了，办案程序当中有不合理、不合法之处。或者是该解释说理的一推了之，使信访人对案件处理结果不认可。这些问题，信访人在基层办案单位得不到解决或长期得不到解决，只能通过缠访、越级访解决问题。有些上访案件，从案件本身的处理来看，并没有什么错误，只是由于当事人对案件处理程序或者处理结果不理解，导致不停地上访。因此，在息诉息访工作中首先要以公正执法为前提。同时，要进一步提高执法的公开性，以促进当事人对办案程序以及案件处理的了解和理解，从而在源头上预防缠访、越级访的发生。
（二）要充分保障被害人的权利，建立和完善保障被害人权利的制度，体现宽严相济的公平性。随着宽严相济刑事政策的深入贯彻落实，在实体法和程序法当中关于被告人人权保障和无罪推定等法律规范日益完善。如在证据不足的情况之下，法律将作出对被告人有利的选择。但如何保护被害人的合法权益，是息诉息访工作不得不面对的一个重要问题。现实当中，部分案件的被害人权益保障问题处理得不好，不仅体现不出刑事诉讼的目的和社会公平性，而且产生了很多的后遗症，随之就会带来申诉、上访等问题，进而影响案件的处理和社会的和谐与稳定。
解决被害人权利保障的问题，关键在于要建立和完善保障被害人权利的制度。一方面完善听取被害人的意见的制度，另一方面建立国家对被害人救助的制度。听取被害人意见不仅是针对其中一个诉讼环节，而是在整个诉讼环节当中都要加入对被害人权利保障的规范。被害人在涉及切身利益的案件中，一般情况下除了要求赔偿之外，还会要求对被告人提出定罪判刑的意见，抗诉意见等。追究被告人的刑事责任、经济责任，这是被害人的权利，也是刑罚的目的之一。如果被害人的意见于法无据，要做好解释和说服工作，并同时告知其他相应的救济权利。建立国家对被害人救助的制度，不仅仅是对被害人进行经济上的救助，更是刑罚公正性的体现。在刑事案件当中，被告人对被害人的赔偿是一种事后补偿，要等到判决生效后才生效，并受到被告人支付能力的限制。在此过程当中，如果陷入困境的被害人得不到国家正常渠道之下的相应救助，可能会加剧其受害感、加重不公平的社会效果。建立被害人求助制度，有利于保障被害人的基本权利、化解社会矛盾，是维护人民群众合法权益的体现，是执行宽严相济刑事政策的有力保障。
（三）落实宽严相济政策，应注重司法的社会效果，尽力促成刑事和解结案。最大限度地增加社会和谐因素，是在控申工作中贯彻宽严相济刑事政策的核心精神和落脚点。即对犯罪的人依法能争取的尽量争取，能挽救的尽量挽救，给犯罪人以出路，给他们改过自新的机会，最大限度地减少社会对立面，最大限度地减少社会不和谐因素。具体而言，对于七类案件（涉及犯罪预备、中止、未遂、自首、从犯、防卫过当、避险过当、未成年等法定从轻或减轻情节的；犯罪情节轻微不需要判处刑罚的；初次实施轻微犯罪，特别是对因生活无着落，偶然发生的侵财性轻微犯罪；犯罪嫌疑人主观恶性、社会危害性不大的案件；因亲友、家庭矛盾引发的轻伤害案件；轻微刑事案件中犯罪嫌疑人认罪悔过、赔礼道歉、积极赔偿损失，并得到被害人谅解或者双方达成和解并切实履行，社会危害性不大的案件；属于被害人提起自诉的轻微刑事案件），应切实贯彻宽严相济刑事政策，最大限度地减少社会对立面，最大限度地减少社会不和谐因素。
值得注意的是，刑事诉讼不是为了制造新的矛盾，更不能激化矛盾，而是为要着眼于解决矛盾，尽可能消除矛盾。在控申检察环节落实宽严相济的刑事政策同时，要注重通过和解、调解、赔偿等方式，促使犯罪人取得被害人的谅解，有效地消除一些潜在的不安定因素。



山东省临邑县人民检察院王健 刘宗胜 刘凤珍

外交部


中华人民共和国外交部关于各国驻华大使馆人员的随任成年子女、父母、岳父母和非直系亲属申办“居留许可证”的规定

　　第一条 与各国驻华大使馆人员共同生活的随任成年子女（满十八岁）、父母、岳父母和非直系亲属（持由中华人民共和国驻外使、领馆颁发的W系列普通签证入境），均须持有中华人民共和国外交部签发的“居留许可证”并于外出时随身携带，遇军警卡哨及有关部门查询时，应出示证件。

　　第二条 上述人员抵达北京后（或子女在华期间满十八岁时），有关使馆应在一周内照会外交部礼宾司（附中译文），为他们申请办理“居留许可证”，并随照附送他们的护照，一寸免冠、彩色、光面证件照片两张，“申请居留许可证登记表”一式两份（式样附后，该表可向外交部外文收发室领取；子女在华期间满十八岁需交回其所持“居留证”）。照会中应写明申请者姓名、身份、其在华共同生活的户主姓名、职务及相应身份证号、拟在中国停留的期限和停留事由，并承诺在华期间不从事任何职业或者商业活动。

　　第三条 “居留许可证”须由持证人妥为保管。证件如遗失或损坏，有关使馆应立即照会外交部礼宾司说明情况，并附送持证人一寸证件照片两张，申请补发或更换。属遗失的，还应附送公安部门的报失证明原件；属损坏的，须将原“居留许可证”退回外交部礼宾司。

　　第四条 “居留许可证”的有效期限最长为三年。如持证人在华共同生活的户主在华任期超过三年，则需在证件有效期满前一个月由使馆照会外交部礼宾司为其申请办理延期手续，随照需附上原居留证和一寸证件照片两张，礼宾司将为持证人换发有效期为一年的新“居留许可证”。

　　持证人离华回国时，使馆应在持证人离开中国后三日内照会外交部礼宾司，并随照退回其“居留许可证”，以便注销。

　　第五条 外交部礼宾司办理或延期“居留许可证”需十五个工作日，补发或换发“居留许可证”需一个月。

　　第六条 本规定适用范围以外的使馆人员仍按2001年1月1日起实施的“中华人民共和国外交部关于各国驻华使馆人员申请办理‘外交身份证’、‘身份证’和‘居留登记’的规定”和2003年5月1日实施的“中华人民共和国外交部关于各国驻华使馆人员的未成年子女申办‘居留证’的规定”申办相应证件。

　　第七条 本规定适用于各国际组织驻华代表机构人员的随任子女（满十八岁）、父母、岳父母和非直系亲属（持由中华人民共和国驻外使、领馆颁发的W系列普通签证入境）。

　　第八条 本规定自2003年10月1日起实施，如此前所发有关规定与本规定不符，以本规定为准。