对国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）几点意见

曲宇辉


　　相隔近一年，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二次公开征求意见，总体感觉，《第二稿》较《第一稿》务实性更强。几点意见，不得不说。
　　一、十条具体修改意见
　　（一）第一条修改为：“为了维护公共利益，规范国有土地上房屋征收与补偿活动，保障被征收房屋双方的合法权益，制定本条例”。
理由：
　　1、“维护公共利益”是宗旨，“规范国有土地上房屋征收与补偿活动”是方法，“保障被征收房屋双方的合法权益”是目的。
　　2、法律保护的是双方的合法权益，而不是某一单方的权益，这是立法必须遵循的基本准则。
　　（二）第三条修改为：“房屋征收与补偿应当遵循依法决策、程序正当、结果公开的原则”。
理由：依法决策，包括公开征求意见、听证等一系列民主决策内容。仅提“民主决策”，会出现决策阶段多数人“绑架”少数人，而实施阶段少数人“绑架”多数人。
　　（三）第四条第二款，“房屋征收部门”的职能是“管理”还是“组织实施”本行政区域的房屋征收与补偿工作，建议再作研究。
　　理由：应当建立“政府负责”、“部门管理”、“业主出钱”、“委托实施”的体制。若房屋征收部门”的职能是“组织实施”，将与第五条第二款中的“负责监督”职能相冲突，即既当“运动员”又当“裁判员”。
　　（四）第十一条第二款修改为：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。市、县级人民政府不再单独作出国有土地使用权决定”。或者修改为：“房屋征收，市、县级人民政府应当同时作出收回国有土地使用权决定，并与房屋征收公告一并公告”。
　　理由：《房地产管理法》、《土地管理法》均规定收回国有土地使用权应当由市、县人民政府作出决定，为避免今后出现争议，应当明确是否需要作出“收回国有土地使用权决定”。
　　（五）第十四条第（三）项修改为：“生产经营用房的停产停业损失的补偿”。
第二十条修改为：“对因征收生产经营用房造成的停产停业损失的补偿，……”。
理由：停产停业损失应明确为“生产经营用房”。
　　（六）第十七条第一款修改为“房地产价格评估机构应当以公开、公正方式产生。具体办法由市、县级人民政府规定”。
理由：由被征收人选定评估机构，实践中已经产生诸多问题，如评估机构许愿拉票，少数被拆迁人不服从多数人选定的评估机构等。杭州市集体土地拆迁中，实行管理部门公告—评估机构报名—管理部门审查—公证机构监督下摇号确定评估机构的方法，已得到了社会的一致公认。
　　（七）第十八条增加两款：
“产权调换的面积，按照被征收房屋的房屋所有权证或者其他合法房产凭证记载的建筑面积计算，但不得低于市、县级人民政府规定的最小安置面积”。
理由：“拆一还一”是基本原则，但各地为保护群众利益，都有保底面积规定，本次立法中应对此作出表述。
　　“被征收人在市、县级人民政府征收决定规定的期限内签订协议并完成搬迁交房的，产权调换房屋与被征收房屋合法面积相等部分，不结算房屋差价”。
理由：“用于产权调换的房屋的价款”与“被征收房屋的补偿金额”之间的差价较大，对按时签约搬迁交房的，建议以奖励形式补足房屋差价。
　　（八）第二十一条第一款修改为：“对征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；对未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿，不作安置依据”。
理由：立法中若不写明临时建筑不作安置依据，会给实际工作造成很大被动。
　　（九）第二十三条第三款修改为：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。复议、诉讼期间不停止补偿决定的执行”。
理由：复议、诉讼期间不停止行政行为的执行虽然是行政法的一条基本原则，但若具体立法中不作明确表述，实际工作中会产生争议。
　　（十）第二十四条第一款修改为：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将各户补偿情况在房屋征收范围内向全体被征收人公布”。
理由：“分户”的概念不清，应当使用“各户”。
　　二、几个问题的探讨
　　（一）房屋征收与房屋拆迁
　　1、改名不解决问题。由于一些地方发生了损害被拆迁人利益的事件而将“房屋拆迁”改名为“房屋征收”，纯粹是自欺欺人。房屋拆迁中要真真保护人民群众的利益，是要有法可依，有法必依，做到四个“合法、公正、公开”：一是程序要合法、公正、公开，包括拆迁前的审批程序，拆迁中的丈量、评估、签约、搬迁等程序，拆迁后的安置房选择、分配等程序，都要做到合法、公正、公开；二是补偿要合法、公正、公开，补偿款要足额到帐，做到不少一分钱，不欠一分钱；三是安置要合法、公正、公开，安置房源要落实，至少做到安置房建设用地的建设计划和规划选址已经“落地”，非原地回迁的，要尽可能做到在一定区域内有现房可供选择；四是解决争议要合法、公正、公开，包括解决方案、解决方式、解决途径等，都要合法、公正、公开。
　　2、“征”是国家行为，不可滥用、乱用、错用。如征兵、征税，又如征收、征用土地，再如紧急状态时征用交通工具和物资等，都是以国家强制力作保障，以国家法律作后盾，房屋拆迁是否应当提升到国家行为的高度，值得法律专家们作深入探索。
　　3、一些人提议将房屋拆迁更名为房屋征收的主要理由，是《物权法》第四十二条第一款中“征收房屋”的表述，但我们应当注意，该条第三款中同时也有房屋“拆迁”的表述。在《物权法》中，“房屋征收”和“房屋拆迁”是两个不同的法律行为，相同的是补偿要保持一致，即“征收房屋”要按拆迁补偿。本人在《房屋“征收”与房屋“拆迁”不可混为一谈》一文中指出， “房屋征收”只适用国家为了特殊原因，需要将单位、个人所有的房屋产权改变为国家所有的情况；“房屋拆迁”是在“征收土地”或者“收回土地”情形下，为了建设新的项目而拆除原有房屋的情况。“房屋征收”是保护实物、改变房屋所有权为国家所有；“房屋拆迁”是“灭失”实物、“灭失”房屋所有权。 笔者在该文中最后建议，为节约国家立法资源，由国家制订《房屋征收与拆迁法》。
　　（二）司法强制执行与行政强制腾房
　　在2005年前，各地基本上不采取行政强制腾房，一般都申请人民法院强制执行。此后某省高级人民法院副院长率先要求该省各级法院不予受理拆迁强制执行案件，并迅速蔓延到全国，各地法院既不受理补偿争议诉讼申请，也不受理司法强制执行申请，迫使地方人民政府不得不行使并不想行使的行政裁决权和行政强制腾房权。本次立法保留人民法院强制执行权，取消地方人民政府行政强制腾房权，本人认为并无不妥，但立法机关须事先与最高院取得一致意见。也在此同时建议，对在签约期限内达不成补偿协议的，除市、县级人民政府依法作出补偿决定外，还应当增加司法解决途径：可以向人民法院起诉并由人民法院作出补偿裁定。


曲宇辉（13588712837）
江西省南昌市人民政府


南昌市人民政府关于印发南昌市重大规划管理与协调暂行办法的通知

洪府发〔2010〕36号


各县（区）人民政府，各开发区（新区）管委会，市政府各部门：

《南昌市重大规划管理与协调暂行办法》已经2010年11月23日第60次市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二〇一〇年十二月三十日





南昌市重大规划管理与协调暂行办法



为进一步提高国民经济和社会发展规划的科学性、有效性和可操作性，必须加强重大规划编制推进工作的规范化、制度化，加强各类规划之间的有效衔接。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）、《国家发展和改革委员会关于印发<国家级专项规划管理暂行办法>的通知》(发改规划[2007]794号)、《江西省人民政府办公厅关于印发<江西省重大规划协调会议制度实施办法>的通知》（赣府厅发[2010]47号）和《江西省省级专项规划管理暂行办法》（赣发改规划字[2010]969号），制定本暂行办法。

第一章 规划体系

第一条 重大规划包括全市国民经济和社会发展总体规划、市级专项规划和区域规划以及需要市政府审批的县区（开发区）有关规划。

县区（开发区）规划经市政府批准后，规划确定的重大发展和开发战略上升到市级层面，市政府将采取政策扶持、项目补助等方式提供一定的规划实施条件，并监督规划实施。

第二条 总体规划具有战略性、纲领性和综合性，是编制专项规划、区域规划、土地利用规划、城乡规划和下级规划的依据，是制定年度计划和有关政策的依据。

总体规划确定的约束性指标和发展任务必须进行年度分解，纳入全市目标考核。

第三条 专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化和落实。专项规划包括行业规划、单项规划、项目规划等。

区域规划是在特定区域内以国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。区域规划包括主体功能区规划、产业功能区规划、复合功能区规划、新区开发规划等。

专项规划和区域规划是市指导该领域和区域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域和区域相关政策的依据。

第二章 规划责任

第四条 市重大规划管理和协调程序包括规划立项、起草、衔接、协调、论证、审批、发布、评估、实施、监督等环节。

第五条 建立市政府重大规划协调会议制度，承担重大规划的综合协调和审议职能。

重大规划协调会议总召集人为市政府主要领导，参加人员为市政府相关领导和市发改、规划、国土、建设、环保、统计、财政、法制等部门主要领导，重大规划所涉县区（开发区）政府（管委会）、市直部门主要领导，市发改、规划、国土部门分管领导。

重大规划协调会议的主要职能是：

（一）协调、衔接专项规划、区域规划与总体规划的关系，专项规划、区域规划之间的关系，市级规划与省级规划的关系。主要协调衔接的内容包括规划的主要发展目标、重点发展任务、区域空间布局、基础设施建设、生态环境保护、重要资源开发、重大项目建设和财政资金平衡等；

（二）协调解决重大规划编制、实施过程中有关的信息共享、人员组织、任务分解、规划评估、实施督办、经费保障等方面重大问题以及跨区域、跨领域、跨部门不能达成一致的问题；

（三）审议专项规划、区域规划和市属开发区、新区国民经济和社会发展规划；

（四）其他需要由市政府协调的重大规划问题。

重大规划协调会议下设办公室（以下简称市规划办）和规划咨询专家组。规划办设在市发改委，负责组织市重大规划的初步协调和审议，负责管理规划咨询专家组，承担规划协调会议日常工作。规划办主任由市发改委主任兼任，副主任由市发改、规划、国土部门分管领导担任。

第六条 市发改委主要负责重大规划的统筹安排，对专项规划和区域规划进行指导、立项、论证和实施评估，负责总体规划和跨区域、跨行业重大规划的组织起草、实施评估，对重大规划所涉项目库进行建设和管理，指导县区（开发区）规划编制，组织相关部门负责对重大规划的编制和实施进行监督等。

市直各有关部门、各县区（开发区）负责相关专项规划和区域规划的起草编制、组织实施等日常管理工作。

市规划局、国土局、环保局、统计局参与市重大规划的论证和实施评估。

市财政局负责将市重大规划年度专项经费列入预算，对规划经费的使用情况进行跟踪问效。

第三章 规划编制

第七条 编制专项规划和区域规划应由主要编制单位事先提出申请，提交工作方案。工作方案包括规划编制必要性、规划期、衔接单位、论证方式、进度安排和报批的依据或理由等。拟委托编制规划须对被委托方情况详尽说明。

市发改委根据国家和省市要求以及国民经济和社会发展需要，根据全市规划申报情况，每年统筹下达当年市重大规划立项任务书。

规划立项任务书应载明规划任务来源、编制要求、责任单位和人员、成果运用、经费安排、外请研究机构（专家）等内容。对特别重要的规划立项任务书市发改委应报市政府批复。

第八条 编制专项规划要坚持政企分开的原则，突出政府职能，充分发挥市场配置资源的基础性作用，强调指导性、针对性、约束性。能够以指导意见等形式引导发展的领域，一般不编制规划。
专项规划的编制原则上限于以下领域：
（一）关系国民经济和社会发展全局的重要领域；
（二）需要国家或省、市政府审批或核准重大项目以及安排政府投资数额较大的领域；
（三）涉及重大产业布局或重要资源开发的领域；
（四）法律、行政法规或国家、省有关部门要求编制的领域。

第九条 编制区域规划要突出发展主题和功能特色，突出统筹发展和协调发展。

要选择具有全市意义的县区（开发区）发展战略编制区域规划，并按照规划要求在市级层面支持县区（开发区）率先发展。要加强城乡重大功能集聚区域规划的编制，功能集聚区域规划一旦批复，市发改委即报请市政府进行相关授牌，引导各类资源合力建设重大功能集聚区。

区域规划的编制原则上限于以下领域：

（一）新的城市拓展区、开发区；
（二）主体功能区、主题发展区和产业集聚区；
（三）区域经合规划；
（四）法律、行政法规或国家、省有关部门要求编制的区域。

第十条 编制专项规划和区域规划，必须认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证，采取多种形式广泛听取各方面意见。
规划文本一般包括现状、趋势、目标、任务、布局、项目、环境保护、与相关领域和区域发展协调关系、实施保障措施以及法律、行政法规规定的其他内容。
内容要达到以下要求：符合全市总体规划，发展目标尽可能量化，发展任务具体明确、布局明确、重点突出，政策措施具有可操作性。对需要市政府安排投资的规划，要充分论证并事先征求市发改委和相关部门意见。

第十一条 重大规划应编制成为经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划“三规合一”的规划。

第四章 规划审议

第十二条 审议重大规划必须先期进行协调、衔接和初步审议。

先期协调和初步审议形成的意见应通过市重大规划协调会议或规划办会议纪要的形式下发研究落实。

国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划之间必须相互衔接，分别由相应的规划编制部门牵头，市规划办参加，以专题会议形式做好协调工作，再按其法定程序报批。

对重大规划协调会议确定的事项实行跟踪问效责任制。有关县区（开发区）和相关单位须根据职责和分工认真执行，市规划办负责对执行情况进行跟踪督查，并将落实情况汇总上报。

第十三条 对提交市重大规划协调会议审议的规划，市规划办还须事先组织专家或有资质的中介机构以及有关县区（开发区）和市直部门进行论证。

提交审议的规划，除规划文本外还应附下列材料：
（一）编制说明，包括编制依据、编制程序、未予采纳的相关部门和专家意见及其理由等；
（二）论证报告；
（三）法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。

第十四条 重大规划经市重大规划协调会议审议通过后，总体规划以及特别重要的专项规划和区域规划按程序报请市政府再次审议，通过后总体规划报市人大审议批准，特别重要的专项规划和区域规划由市政府批准；其他的专项规划和区域规划由市发改委会同主管部门共同批准。

第五章 规划实施
第十五条 重大规划经批准后，编制部门要及时对规划的主要目标和任务进行分解，明确责任，保障规划的实施落到实处。

除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密的内容外，重大规划应在批准后一个月内由市规划办统一向社会公布，并组织必要的宣传。

市规划办应建立规划信息库，重大规划向社会公布的同时，其电子文档和纸质文件以及规划任务分解文件即纳入规划信息库进行管理。

第十六条 政府投资项目决策程序坚持“以规划带项目”原则，实现政府投资管理和调控由项目审批向先编制规划、后审项目、再安排资金的程序转变；在能编制规划的领域，对未列入规划的政府投资项目，在规划调整前原则上不予审批或核准。

第十七条 经批准后的重大规划具有经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划同等法定地位，是政府有关部门履行行政许可的法定依据。
第十八条 重大规划实施过程中，编制部门应加强跟踪监测。市发改委可根据需要，委托有资质的社会中介机构对规划实施情况进行评估。
重大规划经评估或者因其他原因需要进行修订的，编制部门应将修订后的规划按原有程序报批。规划期十年及以上的，应进行定期滚动修订。

第十九条 加强规划实施的社会监督和舆论监督，建立违规和违法案件举报制度，增强全民的参与意识和监督意识。
第六章 附 则
第二十条 市级重大规划编制工作所需经费，由市规划办根据规划立项情况会同规划编制部门商财政部门列入部门预算，根据工作进展情况统筹拨付。未纳入重大规划的其他专项规划和区域规划不再安排规划编制经费。

第二十一条 本办法由市发改委负责解释，自二○一○年十二月一日起施行。

各县区（开发区）要参照本办法建立相应的工作机制，加强对规划的综合管理协调。