长沙市人民政府关于公布取消、调整和保留的市级行政许可项目目录的决定

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长沙市人民政府关于公布取消、调整和保留的市级行政许可项目目录的决定

湖南省长沙市人民政府


第106号


《长沙市人民政府关于公布取消、调整和保留的市级行政许可项目目录的决定》已经2009年11月25日市第13届人民政府第26次常务会议通过,现予公布,自公布之日起施行。



市长:

二〇〇九年十二月二十二日

长沙市人民政府关于公布取消、调整和保留的市级行政许可项目目录的决定

根据《中华人民共和国行政许可法》和省、市人民政府关于继续精简行政许可项目的精神,依照《湖南省人民政府关于公布取消、调整的行政审批项目和保留的行政许可项目目录的决定》(省政府令第235号),市人民政府对市本级行政许可项目进行了认真清理,经研究决定:取消行政许可项目18项,调整31项,保留168项。垂直管理单位的许可项目未纳入此次公布范围。
各有关部门要认真做好取消和调整的行政许可项目的落实和衔接工作,切实加强后续监管,既要防止出现以备案、核准等名义变相审批,也要防止行政许可项目取消后出现监管职能“缺位”或“不到位”。市人民政府对市级行政许可项目实行目录管理。今后新增、取消和调整的行政许可事项,市直各有关实施单位必须严格按照《中华人民共和国行政许可法》和《湖南省行政程序规定》要求,报市人民政府法制办公室登记备案,并向社会公示。
过去公布的行政许可项目目录与本决定不相符的,以本决定为准。
本决定自公布之日起施行。

附件:1、取消的行政许可项目目录(18项)
2、调整的行政许可项目目录(31项)
3、保留的行政许可项目目录(168项)

附件1:
取消的行政许可项目目录(18项)

序号 项目名称 实施机关
1 经济适用房建设投资计划核准 市发改委
2 机动车延缓报废审批 市公安局交警支队
3 外国人准迁证核发 市公安局
4 外国人出入境许可(需省公安厅授权) 市公安局
5 外国人居留证核发 市公安局
6 外国人长期居留或永久居留许可 市公安局
7 具有火灾危险的大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动举办前的消防安全检查 市公安消防支队
8 客船和载运危险货物船舶的证件核发 市地方海事局
9 社会体育指导员技术等级认定 市体育局
10 3000万美元以下外商投资企业合同、章程备案 市商务局
11 加工贸易食糖、冻鸡、氧化铝等进口合同审批 市商务局
12 加工贸易业务许可 市商务局
13 放射源、进口装有放射性同位素仪表登记备案 市环保局、市卫生局、
市公安局
14 放射性同位素购置核准 市环保局
15 碘盐生产企业卫生许可证核发 市卫生局
16 食品摊贩和集贸市场食品经营者卫生许可 市卫生局
17 洞庭湖蓄洪区安全船、报警设施、救生器具变卖及安全楼台拆除审批 市水利局
18 岳麓山风景名胜区及外围保护地带的林木更新抚育采伐 岳麓山风景名胜区管理局

附件2:
调整的行政许可项目目录(31项)

实施
单位 序
号 项目名称 设立依据 调整后项目名称




















局 1 爆破作业审批 《民用爆炸物品安全管理条例》(国务院令第466号) 爆破作业审批、爆破作业人员许可证核发
爆破作业人员许可证核发
2 典当业特种行业许可证核发 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号) 特种行业(典当业、旅馆业、公章刻制业)许可证核发
旅馆业特种行业许可证核发
公章刻制业特种行业许可证核发
3 往来港澳通行证核发及签注 《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》(1986年12月3日经国务院批准,1986年12月25日公安部发布) 往来港澳通行证核发、签注及内地公民前往港澳定居通行证核发
内地公民前往港澳定居通行证核发
4 台湾居民往来大陆通行证签发及签注(需省公安厅授权) 《中国公民往来台湾地区管理办法》(国务院令第93号) 台湾、大陆两地居民往来通行证核发及签注(需省公安厅授权)
大陆居民往来台湾通行证核发及签注(需省公安厅授权)
5 民用枪支持枪许可 《中华人民共和国枪支管理法》 枪支运输、民用枪支持枪许可
枪支运输许可证核发



局 6 社会团体成立、变更、注销登记 《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号) 社会团体(分支机构、代表机构)成立、变更、注销登记

社会团体分支机构、代表机构设立、变更、注销登记





局 7 船员职务适任资格认可 《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(国务院令第355号)、《中华人民共和国港口法》 船员(包括引航员)职务适任资格认可
8 在港口区域内使用岸线建造建筑物审批 《湖南省水路交通管理条例》 在港口总体规划区内使用港口非深水岸线审批
在港口总体规划区内使用港口非深水岸线审批 《中华人民共和国港口法》
9 船舶载运危险货物进出港口许可 《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(国务院令第355号) 船舶载运危险货物进出港口许可和船舶载运危险货物适装证书核发
船舶载运危险货物适装证书核发 《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(国务院令第355号)
市运
管处 10 机动车维修经营许可 《中华人民共和国道路运输条例》(国务院令第406号) 机动车维修经营、道路运输站(场)经营、道路货物运输经营许可
道路运输站(场)经营许可
道路货物运输经营许可



局 11 公路建设项目施工批准 《中华人民共和国公路法》 公路建设项目施工批准和占用、挖掘公路或者使公路改线审批
占用、挖掘公路或者使公路改线审批 《中华人民共和国公路法》、《湖南省实施〈中华人民共和国公路法〉办法》
12 在公路用地范围内设置非公路标志审批 《中华人民共和国公路法》
《湖南省实施〈中华人民共和国公路法〉办法》 在公路用地范围内设置非公路标志、在公路上增设平面交叉道口审批
在公路上增设平面交叉道口审批





委 13 计划生育技术服务机构执业许可证核发 《计划生育技术服务管理条例》(国务院令第309号) 计划生育技术服务机构执业许可和人员执业许可
计划生育技术服务人员执业许可 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
《计划生育技术服务管理条例》(国务院令第309号)



局 14 开办少年儿童体育学校审批 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号) 开办武术学校、少年儿童体育学校审批
开办武术学校审批 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)





局 15 临时占用街道两侧和公共场地许可 《城市市容和环境卫生管理条例》(国务院令第101号) 临时占用城市绿地(不含公园)、街道两侧和公共场地许可
临时占用城市绿地(不含公园)审批 《城市绿化条例》(国务院令第100号)
16 城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号) 城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务及建筑垃圾处置审批
城市建筑垃圾处置审批 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)



局 17 林木采伐证核发 《中华人民共和国森林法》
《湖南省林业条例》 木材采伐证、运输证核发
木材运输证核发 《中华人民共和国森林法》
18 建设工程征占用林地审核 《中华人民共和国森林法实施条例》(国务院令第278号) 临时占用林地、建设工程征占用林地审批
临时占用林地审批 《中华人民共和国森林法实施条例》(国务院令第278号)
19 出售、收购、利用国家二级保护陆生野生动物及其产品审批(需省林业厅授权) 《中华人民共和国野生动物保护法》 出售、收购、利用国家二级保护陆生野生动物和省重点保护野生动植物及其产品审批(需省林业厅授权)
20 运输、携带国家重点保护陆生野生动植物及其产品出县境审批(需省林业厅授权) 《中华人民共和国野生动物保护法》 运输、携带国家和省重点保护陆生野生动物及其产品出县境审批(需省林业厅授权)







局 21 成立宗教团体审查 《湖南省宗教事务条例》 成立、变更、注销宗教团体审批
22 改建、扩建、重建(易地重建)宗教活动场所审批(市民族宗教局承办) 《湖南省宗教事务条例》 筹备设立(含重建)寺院、宫观、清真寺、教堂以外的其他固定宗教活动处所审批
设立寺观教堂以外的其他固定宗教活动场所审批 《宗教事务条例》(国务院令第426号)



局 23 建设项目环境影响报告书(表)审批 《中华人民共和国环境影响评价法》 建设项目环境影响报告书(表)审批(含建设项目发生重大变化和超5年期开工建设的重新审批)
建设项目发生重大变化环境影响报告书(表)重新审核 《中华人民共和国环境影响评价法》



办 24 市区国有土地上城市房屋拆迁许可 《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第305号) 市区国有土地上城市房屋拆迁许可
市区国有土地上房屋拆迁延长暂停期限审批 《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第305号)
拆迁产权不明确的房屋补偿安置方案审核 《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第305号)



局 25 城市规划区内建设项目选址审批 《中华人民共和国城乡规划法》 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目选址意见书核发
26 建设用地规划许可审批 《中华人民共和国城乡规划法》 城市、镇规划区内建设用地、建设工程规划许可
建设工程规划许可审批 《中华人民共和国城乡规划法》
27 城市规划区内临时建设许可审批 《中华人民共和国城乡规划法》 城市、镇规划区内临时建设许可
市农
业局 28 拖拉机及驾驶员牌证照核发 《中华人民共和国道路交通安全法》 拖拉机、联合收割机及驾驶员牌证照核发
联合收割机及驾驶员牌证照核发 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
市安
监局 29 危险化学品经营许可证核发 《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号) 危险化学品经营许可证(乙类)核发







局 30 事业单位法人设立、变更、注销登记 《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第252号)
《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》(国务院令第411号) 事业单位法人设立(备案)、变更、注销登记
事业单位备案 《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第252号)
市广
电局 31 电影放映经营许可证核发 《电影管理条例》(国务院令第342号)



附件3:
保留的行政许可项目目录(168项)
序号 项目名称 实施机关 设立依据 备注
1 工程建设项目招标方式、招标组织形式和招标范围核准 市发改委 《中华人民共和国招标投标法》
2 重大和限制类企业投资项目核准 市发改委 《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)
3 信息安全工程和用财政性资金建设的信息工程项目审核 市发改委 《湖省南省信息化条例》
4 使用袋装水泥行政许可 市经委 《湖南省散装水泥条例》第十四条
5 教师资格认定 市教育局 《中华人民共和国教师法》
6 实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校的设立、分立、合并和变更名称、层次、类别审批 市教育局 《中华人民共和国民办教育促进法》
7 科技类民办非企业单位设立登记审查 市科技局 《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院令第251号)
8 建筑工程施工许可 市建委 《中华人民共和国建筑法》
9 建设工程初步设计审批 市建委 《湖南省建设工程勘察设计管理条例》
10 建筑业企业资质许可(施工总承包序列三级资质;专业承包序列三级资质劳务分包序列资质) 市建委 《中华人民共和国建筑法》
11 房屋建筑工地和市政工程工地建筑超重机械特种作业操作资格 市建委 《特种设备安全监察条例》,《建筑起重机械安全监督管理规定》,《湖南省建筑起重机械特种作业人员管理规定》
12 剧毒化学品购买凭证及准购证核发
市公安局 《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号)
13 集会游行示威审批 市公安局 《中华人民共和国集会游行示威法》
14 金融机构营业场所、金库安全防范设施建设方案审批及工程验收 市公安局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
15 机动车运载爆炸物品、易燃易爆化学物品、剧毒、放射性等危险物品通行许可 市公安局 《中华人民共和国道路交通安全法》
16 出入境通行证核发(需省公安厅授权) 市公安局 《中华人民共和国护照法》
17 普通护照核发或变更、加注(需省公安厅授权) 市公安局 《中华人民共和国护照法》
18 台湾居民定居证核发 市公安局 《中华公民往来台湾地区管理办法》(国务院令第93号)
19 易制毒化学品购用证明核发 市公安局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
20 设立临时停车场审批 市公安局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
21 计算机信息系统安全专用产品销售许可 市公安局 《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》(国务院令第147号)
22 互联网上网服务营业场所信息网络和消防安全审核 市公安局 《互联网上网服务营业场所管理条例》(国务院令第363号)
23 城市养犬审批 市公安局 《中华人民共和国传染病防治法实施办法》(1991年10月4日国务院批准,1991年12月6日卫生部发布)
24 大型群众文化体育活动安全许可 市公安局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
25 运输第一类易制毒化学品运输许可 市公安局 《易制毒化学品管理条例》(国务院令第445号)
26 机动车检验合格标志核发 市公安局交警支队 《中华人民共和国道路交通安全法》
27 机动车驾驶证核发、审验 市公安局交警支队 《中华人民共和国道路交通安全法》
28 影响交通安全的道路施工许可 市公安局交警支队 《中华人民共和国道路交通安全法》
29 非机动车登记 市公安局交警支队 《中华人民共和国道路交通安全法》
30 机动车登记、临时通行牌证核发 市公安局交警支队 《中华人民共和国道路交通安全法》
31 建筑工程消防设计审核和消防验收 市公安消防支队 《中华人民共和国消防法》
32 公众聚集场所投入使用前、营业前的消防安全检查 市公安消防支队 《中华人民共和国消防法》
33 民办非企业单位成立、变更、注销登记 市民政局 《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院令第251号)
34 会计从业人员资格证核发 市财政局 《中华人民共和国会计法》、《湖南省实施〈中华人民共和国会计法〉办法》
35 会计代理记账机构执业资格审批 市财政局 《中华人民共和国会计法》、《湖南省实施〈中华人民共和国会计法〉办法》
36 设立人才中介服务机构及其业务范围审批 市人事局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
37 特殊工时制度审批 市劳动保障局 《中华人民共和国劳动法》
38 职业资格证书核发 市劳动保障局 《中华人民共和国劳动法》
39 民办职业培训机构审批 市劳动保障局 《中华人民共和国民办教育促进法》
40 职业介绍机构资格认定 市劳动保障局 《中华人民共和国劳动法》
41 外国人来湘就业审批(需省劳动保障厅授权) 市劳动保障局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
42 台港澳人员来湘就业审批(需省劳动保障厅授权) 市劳动保障局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
43 采矿权许可 市国土资源局 《中华人民共和国矿产资源法》、《湖南省矿产资源管理条例》
44 临时用地许可 市国土资源局 《中华人民共和国土地管理法》
45 供地许可 市人民政府 《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第256号)
由市
国土
资源
局承

46 土地使用权改变用途许可 市人民政府 《中华人民共和国土地管理法》
47 出让土地使用权续期许可 市人民政府 《中华人民共和国城市房产管理法》
48 集体建设用地许可 市人民政府 《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》
49 划拨土地使用权转让许可 市人民政府 《中华人民共和国城市房地产管理法》、《湖南省城镇划拨土地使用权管理条例》
50 划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押审批 市国土资源局、市房产局 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令第55号)
51 港口经营许可 市交通局 《中华人民共和国港口法》、《湖南省实施〈中华人民共和国港口法〉办法》
52 在港口内进行危险货物装卸、过驳作业许可 市交通局 《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(国务院令第355号)、《湖南省实施〈中华人民共和国港口法〉办法》
53 危险化学品水路运输单位、驾驶人员、船员、装卸人员和押运人员的资质认可 市交通局、市地方海事局 《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号)
54 新增客船、危险品船投入运营审批 市交通局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
55 建设港口危险货物作业场所、实施卫生除害处理的专用场所审批 市交通局 《中华人民共和国港口法》、《湖南省实施〈中华人民共和国港口法〉办法》
56 在港口内进行采掘、爆破等活动的许可 市交通局、市地方海事局 《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(国务院令第355号)、《湖南省实施〈中华人民共和国港口法〉办法》
57 道路旅客运输经营许可 市运管处 《中华人民共和国道路运输条例》(国务院令第406号)
58 道路危险货物运输经营许可 市运管处 《中华人民共和国道路运输条例》(国务院令第406号)
59 危险货物公路运输人员上岗资格证核发 市运管处 《中华人民共和国道路运输条例》(国务院令第406号)、《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号)
60 增加客运道路班线许可 市运管处 《中华人民共和国道路运输条例》(国务院令第406号)
61 跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施审批 市公路局 《中华人民共和国公路法》、《湖南省实施〈中华人民共和国公路法〉办法》
62 在公路建筑控制区或者公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施审批 市公路局 《中华人民共和国公路法》、《湖南省实施〈中华人民共和国公路法〉办法》
63 更新砍伐公路护路树木审批 市公路局 《中华人民共和国公路法》、《湖南省实施〈中华人民共和国公路法〉办法》
64 超限运输车辆行驶公路审批 市公路局 《中华人民共和国公路法》、《湖南省实施〈中华人民共和国公路法〉办法》
65 在通航河流上兴建临河、跨河、拦河的工程建设项目及其他设施有关通航标准和技术要求审核 市地方海事局 《中华人民共和国航道管理条例》(国发﹝1987)78号)、《湖南省水路交通管理条例》
66 水路运输业务及水路运输服务业务的经营许可 市地方海事局 《中华人民共和国水路运输管理条例》(国务院令第237号)、《湖南省水路交通管理条例》
67 在内河通航水域、岸线上进行可能影响通航安全的作业或活动审批 市地方海事局 《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(国务院令第355号)
68 船舶进出口内河港口签证 市地方海事局 《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(国务院令第355号)
69 在港口的船舶冲洗、排放、使用有毒有害物质审批 市地方海事局 《中华人民共和国水污染防治法实施细则》(国务院令第284号)
70 专用航标的设置、撤除、位置移动和其他状况改变许可 市地方海事局 《中华人民共和国航标条例》(国务院令第187号)
71 船舶国籍证书核发 市地方海事局 《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国船舶登记条例》(国务院令第155号)
72 营业性道路运输驾驶员上岗资格证核发 市驾培处 《中华人民共和国道路运输条例》(国务院令第406号)
73 设立机动车驾驶员培训机构许可 市驾培处 《中华人民共和国道路运输条例》(国务院令第406号)
74 统计调查项目备案 市统计局 《中华人民共和国统计法》
《中华人民共和国统计法实施细则》
《部门统计调查项目管理暂行办法》
《湖南省统计管理条例》
75 超出本部门管辖系统的部门统计调查项目审批 市统计局 《中华人民共和国统计法》
《中华人民共和国统计法实施细则》
《部门统计调查项目管理暂行办法》
《湖南省统计管理条例》
76 统计信息及密级统计资料的公布审核 市统计局 《中华人民共和国统计法》
《中华人民共和国统计法实施细则》
《湖南省统计管理条例》
77 乡镇设立广播电视站审核 市广电局 《广播电视管理条例》(国务院令第228号)
78 单位设置卫星地面接收设施接收境内电视节目审批 市广电局 《卫星电视广播地面接收设施管理规定》(国务院令第129号)
79 举办健身气功活动及设立站点审批 市体育局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
80 经营高危险性体育项目活动审批 市体育局 《全民健身条例》 (国务院令第560号)第三十二条
81 依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施审批 市城管局 《城市道路管理条例》(国务院令第198号)
82 临时占用、挖掘城市道路审批 市城管局 《城市道路管理条例》(国务院令第198号)
《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2004〕16号)
83 砍伐、修剪城市树木审批 市城管局 《城市绿化条例》 (国务院令第100号) 公园
绿地
由市
园林
局负
责审

84 关闭、闲置、拆除存放生活垃圾的设施、场所核准 市城管局、市环保局 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
85 大型户外广告设置审批 市城管局 《城市市容和环境卫生管理条例》(国务院令第101号)
86 酒类批发许可证核发 市商务局 《湖南省酒类管理条例》
87 林区设立木材经营(加工)单位审批 市林业局 《中华人民共和国森林法实施条例》(国务院令第278号)
《湖南省林业条例》
88 采集、出售、收购国家二级保护陆生野生植物审核
(需省林业厅授权) 市林业局 《中华人民共和国野生植物保护条例》(国务院令第204号)
89 省重点保护的野生动植物猎采许可 市林业局 《湖南省野生动植物资源保护条例》
90 林木种子生产、经营许可证核发 市林业局 《中华人民共和国种子法》
91 森林公园建设项目的定点和设计方案审查 市林业局 《湖南省森林公园管理条例》
92 非国家重点保护野生动物狩猎许可证核发 市林业局 《中华人民共和国野生动物保护法》
《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》
93 粮食收购资格认定 市粮食局 《粮食收购条例》 (国务院令第244号)
94 宗教团体和宗教活动场所举办宗教教职人员和教徒培训班审批 市民族宗教局 《湖南省宗教事务条例》
95 在宗教活动场所的管理范围内改建或者新建建筑物、设立商业服务网点、举办陈列展览、拍摄电影电视片、广告片等审批 市民族宗教局 《宗教事务条例》 (国务院令第426号)
96 建设项目环境保护设施验收 市环保局 《中华人民共和国环境保护法》
《建设项目环境保护管理条例》
(国务院令第253号)
97 防治污染设施的拆除或闲置许可 市环保局 《中华人民共和国环境保护法》
98 排污许可证(大气、水)核发 市环保局 《中华人民共和国大气污染防治法》
《中华人民共和国水污染防治法》
《中华人民共和国水污染防治法实施细则》(国务院令第284号)

99 转移危险废物审批 市环保局 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
100 环境保护拨款、贷款贴息项目竣工验收 市环保局 《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号)
101 环境污染限期治理项目延期完成治理任务审批 市人民政府 《中华人民共和国环境保护法》
《中华人民共和国水污染防治法实施细则》(国务院令第284号) 由市
环保
局承

102 危险废物经营许可 市环保局 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
《危险废物经营许可证管理办法》(国务院令第408号)
103 母婴保健技术服务人员资格许可 市卫生局 《中华人民共和国母婴保健法》
104 医疗广告证明审核 市卫生局 《中华人民共和国广告法》
105 医师资格及执业注册许可 市卫生局 《中华人民共和国执业医师法》
106 麻醉药品、第一类精神药品购用证明核发 市卫生局 《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2007〕33号)
107 公共场所卫生许可证签发 市卫生局 《公共场所卫生管理条例》(1987年4月1日国务院发布)
108 新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目职业病危害预评价报告审核 市卫生局 《中华人民共和国职业病防治法》
109 母婴保健技术服务机构执业许可 市卫生局 《中华人民共和国母婴保健法》
110 托儿所、幼儿园卫生保健合格证及工作人员健康合格证核发 市卫生局 《中华人民共和国母婴保健法实施办法》(国务院令第308号)
《湖南省实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》
111 医疗机构设置许可 市卫生局 《医疗机构管理条例》(国务院令第149号)
112 外籍医师在华短期执业许可 市卫生局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
113 供水单位卫生许可 市卫生局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
114 商品房预售许可 市房产局 《中华人民共和国城市房地产管理法》
115 三级物业管理企业资质认定 市房产局 《物业管理条例》 (国务院令第379号)
116 城市房屋拆迁单位资格认定 市拆迁办 《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第305号)
117 在城市规划区内改变土地、房屋使用性质审批 市规划局
《湖南省<城市规划法>实施办法》
118 风景名胜区建设项目选址审批 市规划局
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
119 乡村建设规划许可证核发 市规划局
《中华人民共和国城乡规划法》
120 因施工、设备维修等停止供水审批 市公用事业局 《城市供水条例》 (国务院令第158号)
121 城市新建燃气企业审批 市公用事业局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
122 城市排水许可证核发 市公用事业局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
123 燃气燃烧器具安装维修企业资质审批 市公用事业局 《中华人民共和国建筑法》
《建筑业企业资质管理规定》
124 城市出租汽车经营许可证、车辆营运证和驾驶员服务资格证核发 市公用事业局 国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
《湖南省城市公共客运管理办法》
125 在文物保护单位建设控制地带内的建设工程设计方案审核 市文化局 《中华人民共和国文物保护法》
126 文物保护单位和其他不可移动文物修缮审批 市文化局 《中华人民共和国文物保护法》
127 国有文物收藏单位之间因举办展览、科学研究等需借用馆藏文物备案 市文化局 《中华人民共和国文物保护法》
128 在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业审批 市人民政府 《中华人民共和国文物保护法》 由市
文化
局承

129 主要农作物种子生产、经营许可证核发 市农业局 《中华人民共和国种子法》
130 占用农业生产用地的建设项目农业环境保护方案的审核 市农业局 《湖南省农业环境保护条例》
131 在基本农田保护区集中处置或者堆放固体废弃物审核 市农业局 《湖南省农业环境保护条例》
132 征用蔬菜基地审批 市农业局 《湖南省城镇蔬菜基地管理条例》
133 河道管理范围建设项目审批 市水利局 《中华人民共和国防洪法》
《湖南省实施<中华人民共和国水法>办法》
134 开发建设项目水土保持方案审批及设施竣工验收 市水利局 《中华人民共和国水土保护法》
135 取水许可 市水利局 《中华人民共和国水法》
《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令第460号)
136 水利基建项目初步设计文件审批 市水利局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
137 填堵城市河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤审批 市人民政府 《中华人民共和国防洪法》 由市
水利
局承

138 水工程防洪规划审批 市水利局 《中华人民共和国防洪法》
《中华人民共和国水法》
139 入河湖排污口的设置和扩大审核 市水利局 《中华人民共和国水法》
《湖南省实施<中华人民共和国水法>办法》
《中华人民共和国水污染防治法》
140 水利水电建设项目环境影响报告书(表)审核 市水利局 《中华人民共和国环境保护法》
《建设项目环境保护管理条例》(国务院令第253号)
《中华人民共和国水污染防治法》
141 河道范围内采砂等生产作业许可 市水利局、市交通局、市国土资源局等 《中华人民共和国水法》
《中华人民共和国河道管理条例》(国务院令第3号)
142 江河(含洞庭湖)的故道、旧堤、原有的工程设施等填堵、占用或拆毁审批 市水利局 《中华人民共和国河道管理条例》(国务院令第3号)
《湖南省洞庭湖区水利管理条例》
143 防洪大堤堤顶或戗台兼作公路审批 市水利局 《中华人民共和国河道管理条例》(国务院令第3号)
144 建设项目水资源论证报告书审批 市水利局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令第460号)
145 兽药经营许可证核发 市畜牧水产局
《中华人民共和国兽药管理条例》(国务院令第325号)
146 渔业捕捞许可证核发 市畜牧水产局 《中华人民共和国渔业法》
147 水产苗种生产审批 市畜牧水产局 《中华人民共和国渔业法》
148 动物诊疗许可核发 市畜牧水产局 《中华人民共和国动物防疫法》
149 渔船及其船用产品法定检验 市渔政渔港监督管理站 《中华人民共和国渔业船舶检验条例》(国务院令第383号)
150 渔业船舶登记发证、牌照核发 市渔政渔港监督管理站 《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》(国务院令第38号)
《湖南省渔业条例》
151 动物防疫合格证核发 市动物防疫监督站 《中华人民共和国动物防疫法》
152 城市规划区内古树名木的迁移审批 市人民政府 《城市绿化条例》 (国务院令第100号) 由市
园林
局承

153 城市规划区内改变绿化规划、绿化用地的使用性质审批 市园林局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
154 三级城市园林绿化企业资质核准 市园林局 《城市绿化条例》 (国务院令第100号)
155 城市规划区内工程建设项目附属绿化工程设计方案审查 市园林局 《城市绿化条例》 (国务院令第100号)
156 高危企业的主要负责人和安全生产管理人员的安全资格认定 市安监局 《中华人民共和国安全生产法》
157 特种作业人员(特种设备作业人员除外)操作资格认定 市安监局 《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国劳动法》
158 矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的安全设施设计审查 市安监局 《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国矿山安全法》
159 设立危险化学品生产、储存企业及其改扩建审批 市安监局 《中华人民共和国安全生产法》《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号)
160 使用有毒物品作业场所职业卫生安全生产许可证核发 市安监局 《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》(国务院令第352号)
161 安全生产培训机构资质认定 市安监局 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)
162 岳麓山风景名胜区内建设工程许可 岳麓山风景名胜区管理局 《城市绿化条例》、《湖南省风景名胜区管理条例》、《岳麓区风景名胜区管理办法》、《长沙市城市绿化管理条例》
163 内部资料性出版物准印证核发 市新闻出版局 《印刷业管理条例》(国务院令第315号)
164 向各级国家档案馆以外的单位、个人出卖、转让、赠送不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案审批 市档案局 《中华人民共和国档案法》
《中华人民共和国档案法实施办法》
165 拆除人防工程审批 市人防办 《中华人民共和国人民防空法》
166 单独修建人防工程立项审批、设计审查、竣工验收 市人防办 《湖南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》
167 城市地下空间开发利用审批 市人防办 中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》
168 结合民用建筑修建防空地下室设计审查、竣工验收认可 市人防办 《湖南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》


















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          浅析网络违法犯罪的法律适用及管辖问题

            河北景县人民检察院  王德强

摘要:在计算机普遍应用的今天,网络正以其惊人的发展速度影响着我们社会生活的方方面面。网络在给予了我们方便和快捷的同时,也带了一系列的法律问题。本文在归纳总结了网络犯罪概念、特点及构成特征后,还对网络犯罪的法律适用问题进行了阐述。接着,本文就网络侵权案件的管辖问题进行探讨,有助于网络引发的管辖问题的研究和解决。
关键词 : 网络犯罪;互联网;法律适用;管辖权;立法完善

一、网络刑事案件的特点
1,说到网络案件必须对互联网有一个认识。互联网是一个建立在现代计算机技术基础上的成千上万相互协作的网络以及网络所承载的信息结合而成的集合体,它是计算机数字技术和现代通讯技术的产物,同时,它不仅是一个有形的用各种缆线连接的计算机网络,而是作为一个当今世界上规模最大,覆盖面最广,资源最丰富,使用最为迅捷的网络信息库。从表现形式上看,互联网不仅是一张网络,还包括网上的信息。从功能上讲:电话系统、邮政服务、新闻媒体、购物中心、信息集散地、音像传播系统等功能结合而成的一个整体。互联网运用客户服务器(Client/Server)技术以及传输控制协议和Internet协议(TCP/IP)将全球原本独立的计算机网络连为一体。
网络空间具有三个主要特性:
(1)客观性,网络空间是客观存在的,这并非是指构成网络外部条件的计算机终端和缆线、程序的客观存在性,而是指由这些外部条件支持着的独立的信息传播、交汇、衍生的空间的客观存在性。网络空间是不可视的,可视的只是具体信息在屏幕上的显示,但不能因此否认它的存在,它和地理空间(或称作“物理空间”)一样可以被感知。在网上的行为一样可以对客观的外在世界产生影响。这是国家对于网络行为控制,并且使国家权力的的基础。
(2)全球性,这是网络空间最重要的特点,也是据以产生大量跨国管辖问题的基础。计算机网络技术已经使全球一百多个国家的用户紧密地联系在一起,这种联系彻底打破了物理空间上的有形界线,包括国界和任何地区界线。互联网用户可以自由地互相访问、交流、共享信息,开展跨国商业活动。互联网从形成时起就是跨越国界的,这正是它的价值和影响所在。网络空间的一体化的自由状态是其全球性的结果,随着加入互联网的地区和用户的增多,网络空间也在全球范围内不断扩弃和膨胀。
(3)管理的非中心化,互联网核心技术本身决定了网络空间在管理上的非中心化倾向,互联网上的每一台机器都可以作为其他机器的服务器(server),所以,在网络空间里没有中心,没有集权,所有机器都是平等的。目前,还没有任何一个国家能彻底地控制和有效地管理互联网,这正是许多问题产生的根源。
正是由于网络空间具有以上的种种特殊性,随之出现了大量现实的矛盾冲突:新技术产业的发展与传统社会秩序的维护需要平衡;行业利益、国家利益、社会利益和个人利益需要综合考虑;各国的文化道德差异需要新的协调方式。
2,涉及网络犯罪的特点:
涉及互联网犯罪根据《决定》大致可以分为维护国家安全与稳定,保障网络安全,维护市场经济秩序和社会管理秩序,保护公民法人和其他组织的合法权益四个方面的犯罪。这些犯罪中有些是以网络为犯罪对象的,有些是利用网络进行犯罪的。故网络犯罪的概念是广泛的。只要使用了互联网就可以认为是涉及网络的犯罪。网络犯罪与传统的犯罪最大不同在于,网络犯罪利用网络进行的行为可以是跨越任何空间障碍的,网络把千里之外的人联系在一起。在网络犯罪中传统犯罪场所可以使跨越国家地区的。网络的时空跨度超过了传统的限制而且操作具有长距离、大范围、易修改、不留痕迹等特点。违法犯罪者作案,有时只需坐在家里悄无声息地按一下键盘或点一下鼠标,瞬间就完成了。网上违法犯罪者,就象诗中所说的“侠客”那样“十步杀一人,千里不留行;事了拂衣去,深藏身与名”。网络消除了国境线。给管辖带来了新的问题。同时网络的全球性,使得原本在一个国家的行为只要一旦放入到网络中去,就会变成一个全球性的问题。
二、网络犯罪的法律适用及对策
1.网络违法犯罪法律适用存在现阶段的问题
第一,刑事管辖权难以行使。属地、属人、保护及普遍管辖原则并不能够有效的解决网络犯罪之中所遇到的管辖权问题。第一方面,网络空间没有国界,在网络空间中的犯罪行为可能涉及多个国家,各个国家对犯罪行为地或者结果地的判断形成了实际冲突。第二方面,外国人犯罪问题日益突出。依据我国刑法第8条规定,外国人在境外对我国或我国公民实施犯罪的,必须满足最低刑为三年以上有期徒刑且依犯罪地法律应受处罚的“双罚制”原则才能适用我国刑法。而事实上,现如今外国人在境外利用互联网实施危害我国国家安全的犯罪行为,在他国法律被确认为犯罪行为的情况极为少见。诸如此类的犯罪,我国刑法现如今却束手无策。第三方面,网络行为带来“访问行为”、“网址”等新的管辖权确定因素,访问行为触及国,网址所在国是否理所当然地具有管辖权,各国并未达成共识。
第二,罪名设置不科学。网络犯罪并不是某种具体的犯罪,而是一个类罪名,由于立法的滞后性,刑法典在制定之时不可能预见到当今网络犯罪的情形,因而网络犯罪不能在刑法典中得以深刻体现也是难以避免的。刑法将第285条、第286条有关网络犯罪的具体规定纳入妨害社会管理秩序罪一章,闲杂已不太合时宜。社会对计算机网络使用的广泛性和依赖性不断增强,网络犯罪的社会危害性也越来越大,甚至危及了到公共安全。
第三,关于犯罪主体的界定不尽合理。单位犯罪的规定不充分。根据我国新刑法第30条的规定,单位实施危害社会的行为,只有法律规定为单位犯罪的,才应当负刑事责任。换句话说,单位犯罪以法律有明文规定为限。从刑法第285、286条的规定看,单位不构成非法侵入计算机系统、破坏计算机系统罪的主体。增设单位犯罪规定为网络犯罪的主体是我国刑法与其他法规协调的需要。黑客犯罪的遏制。
我国刑法规定“已满14周岁不满16周岁的人,犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投入危害物质罪的,应当负刑事责任”,意即14至16周岁的人除犯上述八大罪外,不受刑事处罚。然而,未成年人黑客是一种不可小觑的破坏力量,其行为的社会危害可能与刑法第17条规定之罪相比更为严重,而且这种犯罪在可以预见的将来会大量出现。但限于该条的规定,对造成严重社会危害的未成年人黑客犯罪也只能无可奈何。
网络犯罪的低龄化对此提出了质疑。事实上有14至16周岁的“网络奇才”非法侵入国家事务、国防建设、尖端科技领域计算机信息系统进行干扰、破坏,危害了国家安全,也有“黑客天才”侵入商业经济信息系统,盗取商业秘密实施犯罪等。这些行为主观恶性和社会危害性并不低于八大罪,却处于无法可治的尴尬境况。
第四,对网络信息系统保护的范围相当狭窄。刑法第285条规定:“违反国家规定,侵入国家事务、国防建设、尖端科学技术领域的计算机信息系统,处三年以下有期徒刑或者拘役。”该条规定意在保护重要领域计算机信息系统的安全。其保护的领域狭窄,即仅保护国家事务、国防建设、尖端科学技术领域的计算机系统,不利于对社会和个人合法权益保护。当然,因为我国法律持区分违法和犯罪的二元犯罪观,上述非法侵入计算机信息系统的行为,假如侵入对象仅为一般用户的计算机系统,可规入《治安管理处罚法》的调控范围。
2.网络犯罪的防控对策
给予对上述网络犯罪立法缺陷的考察,我认为,对现行刑法应作如下的调整:
第一、创设新的司法管辖权原则。适当的扩大但非无限扩大我国的刑事管辖权是有相当必要的。属地为主、属人为辅、兼顾保护、尊重普遍管辖的传统的司法管辖原则我们仍应遵循,但应有适当的变通。这就需要加强国家之间的合作,制定出国际普通认可的网络犯罪管辖权的相关机制。
第二、重新界定同类客体创设独立罪种。应该将计算机犯罪的部分罪种由妨害社会管理秩序罪这一犯罪群,调整到危害公共安全罪这一犯罪群,或是在危害公共安全罪一章中设立有关网络犯罪的独立罪种,使对网络犯罪行为的界定更为科学化。
第三、发挥附属刑法的功能完善相应的罪刑规范。(1)本人认为刑法应对单位非法侵入或者破坏计算机信息系统的严重违法行为作出相应的处罚,避免有罪无刑的现象发生。(2)本人认为,把已满14周岁未满16周岁的未成年人纳入网络犯罪的主体范围,是未来立法的发展方向。
第四、扩大调整领域,伸展刑法的触角。应扩大对网络信息系统保护范围,将该罪的犯罪对象扩大至包括金融、医疗、交通、航运等重要领域的计算机信息系统。上述各领域中的重要部门应根据本行业的特点和具体情况,制定并建立起行之有效的计算机信息系统安全防控机制。国家立法机关需综合社会系统的立法需要,确定起保护网络信息系统安全的基本原则和关键条款,为各领域的网络信息系统安全保障提供立法支持。
三、网络犯罪的管辖权
1.传统管辖理论
传统的刑事管辖权原则有属地管辖、属人管辖、保护管辖和普遍管辖。
传统的司法管辖理论是以地域、当事人的国籍或当事人的意志为基础的。我国民事诉讼法第二十九条对侵权案件的管辖是这么规定的,“因侵权行为提起的诉讼,由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”
2.网络案件管辖权确定的难点
网络的跨地域性使得传统管辖权获得的基本联结点变得不好确认。
属地,传统的管辖理论的最基本联结点,在涉及网络犯罪中确认难度加大,关于哪些地点可以认为是犯罪地,现在成为最大的争论点。传统的理论认为犯罪地是指行为的发生地和结果的发生地。在网络犯罪中,一个人的行为可以远在千里之外实施。对于操作计算机的地点,大家看法比较一致,可以认为是行为的地点。对于网络数据的传输所通过、到达的节点(中途经过的路游器和目标计算机)和数据放在网络上由他人自由下载的浏览数据网页地等地点,可否认为是犯罪地点还有争论。
保护原则,在网络中也变得不好确定。网络的任何行为都有全球性,保护原则是否可以针对所有这些行为还是有待考虑的。
网络行为的全球性使得针对网络的犯罪大多数都是对于全球的侵害。(例如,计算机病毒可以使全球的网络瘫痪。)作为对于全球都有重大影响的犯罪是否可以适用普遍管辖,各国目前还没有达相关的协议。
在审判管辖中,犯罪地同样是最重要的因素,由于犯罪地的不确定性,也会带来管辖上的不便。
3管辖新理论
第一,新主权理论。应当由isp以仲裁者的身份来裁决。网络空间正在形成一个新的全球性的市民社会,他有自己的组织形式价值标准,完全脱离政府拥有自治的权力,从而建立起促进自由发展的:"网络大同世界"。这种理论强调了网络空间的独立性,忽略网络与主权的存在地理空间的依赖性,不可能彻底有效地解决网络案件中利益的冲突。虽然网络空间的形成,使私人的活动范围冲破国家主权之间的界限,自由度大为增加,但是任何行为不可能脱离现实国家的调控,国家不会对危害自己的行为坐视不管。这种理论在实践中没有一个国家采用。
第二,"积极行为"和"消极行为"来区分管辖权归属。积极行为是指,行为人使网络上的特定人得到信息数据,并希望他人访问该网页,或者有意向特定的目标发送信息、数据。消极行为是指,消极接触和积极接触,二者所体现的主观上的关联程度是不同的。将信息放在网址任人读取,与读取者构成放任的关联;信息发送给人读取,则与接收者构成故意的关联。后者显然比前者更为充分。如果承认消极接触构成充分关联,则每一个网址拥有者在逻辑上就会不确定地受制于世界上任何有互联网服务的国家的管辖权。但是互联网协议(protocol)本身是不允许对来访内容进行区域限制的,而且互联网使用者必须积极搜索才能得以浏览某一网址上的信息,如果忽略了这些事实,势必会造成过多的国际管辖权冲突,而不是解决原来的冲突。美国法律所坚持的"最低限度接触"标准,属于对关联度的判断,任何管辖都必须找到一个联结点,关联点的选择除了要有关联点本身的要求外,还应当考虑关联点的质量要求。积极指向行为,可以推定为行为人的意思表示是接受被指向国家的法律,就如同一个外国人到本国。积极指向行为,考虑了行为人的意思表示。在网络这个特殊的无边境的,领域内为行为人自己选择了法律管辖的适用,排除了陷入到无法选择的诉讼中,无疑对于人的保护起到了良好的作用。同时积极的指向行为,对于国家的保护也兼顾到了。国家对于积极的指向本国的行为,可以依据指向地也是犯罪行为地,从而获得管辖权。
4.我国对于网络案件的管辖
我国的主流观点,网络案件行为(上传、下载、操作计算机)在国内发生,或者,发生在网络的案件只要对于我国内可以产生影响,都可认为是犯罪行为、结果在发生在我国领域内,我国享有管辖权。即,实际上与我国计算机相关的行为,不受国籍限制,任何人在世界任何地方,只要与我国的计算机相连实施了犯罪,且行为对于我国又有影响,就直接使用属地原则,既可以认为拥有管辖权。主流观点对于犯罪地做出了广义的解释。网络服务提供者的网站所在地、下载地、操作计算机地、甚至是网页的浏览地等均可以作为犯罪地。
诉讼管辖方面。我国根据职能管辖的不同,对于网络案件的侦查,首先判断案件性质,然后由不同的机关负责侦查。由于网络案件多为跨越不同行政区域的,在实践中,谁先侦破案件捉到嫌疑人,通常谁移交审查起诉。当双方对于案件管辖有争议时,先立案的获得管辖权。
上述可见,目前各国解决网络管辖的最基本的方法是扩大属地原则的适用。在国内的管辖上我国则没有具体的管辖限制,大多数任由侦察机关自己决定是否立案(在民事的网页侵权中表现得最为明显)。
5.管辖关键在于找一个大家都可以接受的联结点
美国人的积极指向说对于,国家的保护个人的保护,比起单纯的扩大犯罪地在对于人的保护有明显的好处。同时也没有完全忽略对国家的保护。刑法力求保护一种稳定的关系,不能要求刑法对于任何事情都打击,刑法只能打击用其他方法都无法解决的问题,刑法应有超然、终局的特性。
技术的进步与法律的冲突,最后的解决方案只可能是法律适应技术的发展,并且受到技术发展的限制。完全可以用行政和技术的方式限制部分网络与我国的联结。对于大部分的网络行为只要他没有恶意针对我们,而是我们主动去观看下载,那么,完全没有必要认为行为地是在我国。
欠缺有效监管 金融混业要慎行
王晓君*

内容提要:中国加入WTO后,加速了国内金融体系国际化发展要求,金融混业是指银行、证券公司或保险公司在各自经营范围之外,彼此交叉经营对方的金融业务。对于从1993年以来一直是分业经营体制的中国金融领域急需注入混业经营的新动力,以迎接金融市场国际化带来的竞争急流。而基于中国现有的特殊背景,银监会的成立,仍不能有效的构建整个金融监管体系,防范金融风险。发展中国金融混业仍是一个谨慎探索实行的过程。
关键词: 分业经营 混业经营 金融风险 金融监管

一、中国金融混业的背景分析

随着世界经济一体化的进程,中国于2001年11月13日加入世界贸易组织(World Trage Organization,以下简称“WTO” ),WTO的统一规制本身就是不同法域下的法律理念、价值、规则的融合,从这一意义上说,金融“入世”,就是金融法律的“入世”。 WTO下的《金融服务贸易协议》对我国金融服务贸易市场开放及其立法提出了新的法律性要求,加入WTO后,我国的银行市场开放将是全方位的。[1]金融市场国际化发展趋势日益明显,在金融开放的条件下,外资银行机构不断进入,不仅会改变中国现有的金融机构,还会使现有的金融运行规则发生变化。由于内部和外部的原因都要求作为WTO新成员国的中国在各方面作出相应的改革创新,以适应竞争激烈的国际化市场环境。2003年12月底对《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)、《中华人民共和国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)的修改和《中华人民共和国银行业监管法》(以下简称《银监法》)的出台,以及2003年4月28日银监会的挂牌成立无疑都是中国政府对金融领域的有效改革创新。新修改的商业银行法借鉴巴塞尔银行监管委员会制定的有效银行监管核心原则,增加了对商业银行加强监管的内容,同时对有关条文作出修改,以适应当前商业银行改革与发展的实际需要。将原来的“第四十三条 商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。”修改为“ 商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。”[2]这为在中国金融领域开展混业经营开辟了新的发展空间。
金融混业是指银行、证券公司或保险公司在各自经营范围之外,彼此交叉经营对方的金融业务,很多金融业者争取的正是这种混业的权利。[3]这种经营模式起源于德国又称德国式银行经营模式,这种经营模式形成后很快被其他国家如美国、日本和欧洲大陆其他国家所效仿。美国修改了原来遵循英国那种银行业和证券业分业经营模式所制定的国民银行条例,改为允许商业银行成立附属机构从事证券业务。由于美国商业银行数量多(20世纪30年代有3万多家),大银行实力强,反而成了美国金融市场中承销金融证券的主要力量。1929年10月美国股市爆跌,引发20世纪30年代大危机。罗斯福总统上台后,下令全国银行进行清理,银行业停业三天,结果有9千多家银行消失。 美国银行业的这种惨剧使一些人认为是银行参与证券业务惹的祸。美国国会通过了《格拉斯—斯蒂格尔法案》,该法案禁止银行从事证券承销和买卖,但政府证券除外,禁止银行和主要从事证券活动的公司之间的联营。[4]由此开始实行美国银证分业经营的制度。日本则在1996年酝酿金融改革方案,并于1998年正式推出名为“大爆炸”(BIG BANG)金融改革计划。放宽对银行、证券、保险等业务经营范围的限制,允许金融机构跨行业经营。接着美国于1999年颁布了《金融服务现代化法案》为银行业进行混业经营扫清了法律障碍。[5]一般而言一国金融业对于分业经营还是混业经营的选择意味着在安全和效率之间抉择。因为分业经营更注重整个金融体系的安全和稳定,相比之下混业经营更注重效率。特别是在封闭条件下,实行分业经营更有利于保障金融领域的安全。避免金融风险在银行业、证券业、保险业传递。[6]诚然,金融混业经营可以提高资金运用效率,可以更方便地为客户提供多种金融服务,是金融业的发展方向。但是,混业经营是需要一些前提条件的,否则便会造成金融、经济的混乱。
我国自1993年以来,金融业实行的是分业经营、分业管理的制度。商业银行主要从事信贷业务和其他服务性中间业务,银行提供的金融商品少,盈利渠道单一,不允许金融资本和产业资本相互直接投资,金融资本的规模扩张被制约,也降低了资金配置效率。外资银行大多实行混业经营,业务经营多元化和综合化,往往集商业银行、投资银行以及证券、保险于一身,可以为客户提供更全面、优质的商业银行服务,以满足客户多层次、多样化的业务需求,扩大市场占有率,在业务竞争中具有明显的优势。因此,为了加强中资银行的国际竞争力,混业经营将是未来走向,但是当前我国金融业形势尚不利于实行混业经营,由分业经营平稳走向混业经营必须具备一定的基本条件,是一个渐进的过程。

二、实行金融混业的障碍因素

(一)金融领域自身存在诸多问题
1、西方商业银行在按照现在企业制度的要求规范其法人治理结构的基础之上,建立健全了先进的业务运行模式,这突出体现在精良的内部组织设计、有效的风险防范体系、独立的审计制度、以及复杂的外部监管制度。[7]我国现有金融制度不完善,实行混业经营可能引发较大风险。我国商业银行的经营管理水平较为落后,尚未建立起完善的内部控制制度;没有建立完善的风险监控体系,不能对银行经营过程中的风险进行有效的监控。更重要的是国有商业银行经营机制不健全,在资金运用上存在风险与收益不对称,商业银行的资本充足率、不良资产率远没达到安全底线,其以国家信用为存在的基础,信贷资金在股票市场上的亏损最终由国家承担大部分,这样,银行只追求盈利最大化而忽视证券市场的巨大风险,使信贷资金的风险加大。
2、上市公司制度不完善,使证券市场和混业经营内生巨大风险。国有上市公司股权结构过于集中,不能建立有效的公司治理结构。因为国有股东本身产权主体不清,没有解决委托代理问题,股东大会、董事会和监事会权责形式化,出现内部人控制和大股东领导合谋现象,分散的大众股东及其资源被少数人控制并滥用,用手投票机制不能发挥作用。同时流通股比例较小,大量法人股、国家股未能上市流通,通过证券市场兼并收购上市公司的机制也有限,不能形成对经营者的改进压力。多数情况下,经营者会随意侵吞国有资产,同时对外发布虚盈实亏信息,与证券公司合谋操纵股价,直至企业不能维持。
3、金融监管当局的监管水平有待提高。虽然我国实行分业经营,加强了金融监管,维护了金融业的稳定。但是,我国金融监管机构的监管水平较低,各监管机构之间不能相互配合,银行和证券市场制度不完善,外资银行经营人民币业务以及混业经营的挑战和趋势都使金融监管难度进一步加大。
4、欠缺系统的存款保险制度。我国从1993年至今实行的是严格的金融分业经营制度。在整个经济背景完全放开的情况下,如果在金融领域盲目的采取金融混业。必然不可避免产生更大的金融危机。美国在二十世纪三四十年代出现的银行大倒闭现象无疑就是一个前车之鉴。
(二) 监管体系的不合理和不协调
建国以来,中国人民银行长期身兼数任,既承担央行职能——代理财政金库、发行货币、制定实行货币政策并维护金融稳定,又承担银行监管职责,此外还一度充当商业银行的角色。1984年1月中国工商银行成立,人民银行得以从商业银行角色脱身;1995年《人行法》颁布,人民银行才真正在法律上具备中央银行的地位。
  中国银行业监督管理委员会自2003年4月28日起正式履行职责。从此,对所有银行类金融机构的设立、变更、终止、监管和处罚等事项,由中国人民银行划归银监会管理,人民银行则专事三项工作:制订和实施货币政策,防范化解金融风险和维护金融稳定,提供清算服务。从这一刻起,银监会、证监会和保监会作为金融监管的“三驾马车”将并驾齐驱,而中国人民银行多年来集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束。但是,应当注意的是,如果按照目前的方案,金融工委的职能也转到银监会的话,就有可能出现两个新的问题,首先,银监会既要按照一般规则监管各类商业银行,又要承担国有商业银行出资人的职能,那么,如何在监管中公平地对待自己的亲儿子(国有商业银行)和干儿子(股份制商业银行和信用社等)以及别人的儿子(外资银行)就会成为新的问题。其次,从监管者的角度讲,银监会应只负责商业银行经营者的资格标准的制定以及资格审查工作,如果过去金融工委的职能也放到银监会的话,那么银监会在对待国有商业银行经营者时,岂不成了自己制定标准、自己推荐人癣自己审查、自己任命了吗?裁判员和运动员的职能不是又一身挑了吗?[8]
有关金融专家认为,多个监管主体之间需要建立程序性协调机制,也就是将如何协调确定为一种制度。现在程序性制度是基于原来的定期磋商制度,具体到一个金融机构如果发生挤兑、发生金融风险,怎么及时地按照一步步的程序走,这方面还不明确。
银监会成立后,按照上述新的职能分工,则人民银行不仅应该是专事宏观调控的中央银行,而且也应该成为在三家金融类监管机构(证监会、保监会、银监会)之上的“超级监管机构”。这是因为,为执行国家货币政策、维护金融稳定,人民银行不仅应对银监会及银行类金融机构实施宏观管理和监督,也应同时对证监会和证券类金融机构,以及保监会和保险类金融机构实施宏观管理和监督。但在此次《银监法》起草及《人行法》修改中,这一问题并未得到清晰表述。
如此,则此次对三部银行法的起草和修改,仅为人民银行与银监会划清职责,人民银行的宏观调控能力依然只能在银行业金融机构中转圈,无法到达证券业和保险业金融机构。而时至今日,证券类、保险类金融机构已发展成为上万亿元资产规模的产业,与银行业金融机构一样关乎国家稳定和经济发展。如果对如此庞大的两个金融体系,人民银行不仅不能直接监管,且无任何市场调节措施,很难设想其如何完成制定和执行国家货币政策、维护金融稳定之任务。
关于这一点,国际上已有一整套成熟经验可资借鉴。英国早于1844年通过《英格兰银行条例》,英格兰银行由此成为英国中央银行,它具备现代银行学对中央银行设定的三大职能:即中央银行的银行、政府的银行和发行的银行。1986年、1987年和2000年,英国又在英格兰银行之外设立综合性监管机构——金融服务局。此后,苏格兰银行只管货币政策,金融服务局则负责综合性监管。
与此同时,英国财政部、英格兰银行与金融服务局签订谅解备忘录,建立三方共同维护金融稳定的合作框架。三方代表还建立了协调机构--常务委员会,每月定期开会,讨论与金融稳定有关的重大问题。采用这种在央行之外设立监管机构的国家,除了英国,还有日本、韩国、加拿大、丹麦、瑞典、挪威、澳大利亚、墨西哥、比利时和瑞士等国。[9]
美国从实施分业经营到放松金融管制经历了50年,到最终颁布《金融服务现代化法案》又将近20年。可见美国立法和决策当局对金融混业体制是极其谨慎的;不仅如此,新法规还以立法的形式要求财政部和美联储对一些尚无确切解决方案的问题进行研究并定期向国会提交报告。这些问题包括金融控股公司的子公司重新从事金融业务带来的风险问题,对大型金融机构破产引发问题的防范,存款保险在防止和消除大型金融机构太大而不能倒闭的作用等等。这一奇特的立法形式实际的反映了美国立法当局对混业经营体制可能带来风险的疑虑。[10]相比之下,此次我国起草《银监法》、修订《人行法》和《商行法》后,在维护整体金融稳定方面依然缺乏法律保障,金融监管也依然处于严格的分业监管格局。如此格局之下,三大类金融监管机构无法信息共享,央行在制定和执行宏观货币政策时势必广受掣肘。

三、关于发展金融混业的几点建议

第一,最基础的是建立比较完善的金融法律体系,实现“依法治业”。应尽快清理现行金融法律、规章。尽快研究完善符合我国国情的金融法律体系内涵。重点是:完善金融监管法律制度体系;制定金融机构市场退出的法律制度;适应中小金融机构发展、联合、兼并及重组的需要,建立相应的法律规范;制定规范存款保险公司或基金的法律规定,确立存款保险制度的法律基础及运作原则。为提高中国金融业,特别是银行业的整体竞争力,应从扩充商业银行的资本充足率、完善法人治理结构、利率市场化等方面研究修改涉外金融法律、法规。通过立法的方式允许金融机构混业经营。包括制定相应法律政策鼓励金融机构从事跨行业投资、经营和购并等,为金融混业的发展创造良好的外部环境。
第二,应建立综合性的监管体系,为混业监管积累经验。建议在目前初具规模的分业监管体系的基础上,银监会、证监会和保监会应当对混业经营实施联合监管,有鉴于此,在央行货币政策委员会下设或单设由各类金融监管机构参加的金融协调机构,已是当务之急。惟有彼此沟通,实现信息共享,才能确保央行制定和执行正确的货币政策,维护整体金融稳定。监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管,逐步强化对商业银行的资本充足率约束。除此之外,央行应当充当“超级监管”的角色,对银监会、证监会和保监会进行有效监督。
第三,建立有效的存款保险制度,从分业经营到混业经营经历几十年历史的美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。FDIC[11]是美国最主要的存款保险机构,为所有联邦注册的银行和大部分州注册的银行的存款人提供存款保险,一些外资银行在美分行的存款也被保险。由于竞争的压力以及各州不愿意给未投保银行签发特许权,使得几乎每家银行都有必要取得FDIC的会员资格。[12]从美国实践经验来看,存款保险制度作为金融安全网中不可或缺的组成部分,有效维护了公众对银行体系的信心,促进了金融体系的稳定。美国的经验教训无疑可以为我们提供一些启示。目前我国进行金融混业的主要力量仍然是商业银行,如果商业银行由分业经营模式转向混业经营模式。银行的破产就无法避免。为了更有效的保障金融安全,维护中小储户的利益,建立适合我国国情的系统的存款保险制度是必不可少的。
第四,进一步深化金融体系的产权改革。可通过金融机构股份化和上市融资等方式,提高市场力量在配置金融资源方面的比例。其中,国有四大商业银行及保险公司的产权改革将为国内金融机构混业经营的发展打下坚实基础。而根据国际经验,在分业经营体制转混业经营模式的金融混业最佳方式是采取金融控股公式的混业模式。按照现代银行制度对国有四大商业银行进行综合改革,以建立国控股份制商业银行,前提是明确商业银行是经营货币的金融企业,以经营市场化目标为核心,根据公司制改造的要求,从国有多元合资公司形式入手,完善国有独资商业银行的法人治理结构。要发挥银监会和银行内部监事会的作用,加强对商业银行的监督。继续撤并低效、重复设置的机构,裁减人员,提高经营管理效率。在此基础上,创造条件,将国有独资商业银行改造为国家控股的股份制商业银行。在符合条件后,采取多种形式,支持其在国内外股票市场上市。
第五,强化金融机构的内部控制,培养混业经营人才。应进一步完善金融机构的治理结构和监督机制,建立一个由外部监督和公司内部控制相结合的全方位的金融风险防范体系。“内部机制不健全、风险测量工作落后、资产损失率高、抗风险能力弱化”是当前我国商业银行经营管理中亟需解决的几个关键问题。我国现代商业银行制度还未真正确立,现代公司治理结构这一根本性问题仍待进一步解决,实施有效的风险管理所需的法律体系以及市场调控制度也需要进一步的完善。反观西方发达国家商业银行在风险管理方面的经验,我们可以看到,国外银行一般都是按照严格的法律程序组建的股份制商业银行,它们运作规范,具有完善的产权制度以及有效的激励机制和约束机制,特别是具有良好的公司治理结构。这些体制优势使得国外商业银行具有较高的风险控制和管理能力。这些都是值得我国借鉴的。

四、结语

有一种观点认为,中国的金融机构之所以没有做大做强,主要原因就是没有放开经营,也即没有混业经营。但实际上,外国大型混业金融集团大多都是经过上百年乃至几百年的严格分业之后,才在近年逐渐实现混业经营的。而我国商业银行的历史非常短,自1984年中国工商银行成立以来,迄今不过20年时间,股份制银行的历史更是只有短短10年。尽管股份制或单一制银行的法人治理结构在日趋完善,风险管理能力也不断增强,但与国际标准相比,我国各商业银行无论在资本充足率、不良资产率还是风险管理能力上都远未达标,欠缺有效的金融监管以及系统的风险防范体系,尤其是空缺存款保险制度。此外,金融法制体系还有待进一步完善,在法治环境上与国际接轨。在此种种情况下,银行类金融机构盲目混业显然弊大于利,金融混业应当慎重而行。
完稿时间:二○○四年二月

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